Gesetzliche Mindestlöhne: Ansatzpunkt für ein existenzsicherndes Einkommen als soziales Grundrecht?

Von Andreas Bachmann

Ausgelöst durch die Abschaffung jeglicher Zumutbarkeitsgrenzen im ALG II und die unverhohlene Ausrichtung der Hartz-Reformen auf Beschäftigung im Niedriglohnsektor ist die Diskussion um Niedriglöhne auf der einen Seite und allgemeine (gesetzliche) Mindestlöhne auf der anderen Seite neu belebt worden.

Gleichwohl hat sich schon längst ein dauerhafter Niedriglohnsektor verfestigt und ausgeweitet. Die Beziehung zwischen niedrigen Erwerbseinkommen und der Struktur und Höhe staatlicher Transferzahlungen sowie arbeitsmarktpolitischer Programme (Bsp.: sozialhilferechtliches Lohnabstandsgebot, abgesenkte ABM-Entlohnung) stand auch schon vor den Hartz-Reformen im Brennpunkt neokonservativer und später, unter New Labour, aber auch rot-grüner Sozialpolitik.
Die empirische Betrachtung zeigt, dass Niedriglöhne auf dem Arbeitsmarkt keine Randerscheinung sind und auch keinesfalls nur die so missverstandenen »Ränder« von Belegschaften und Arbeitsmärkten prägen.

In einer jüngeren WSI-Untersuchung [1] wird davon ausgegangen, dass ca. ein Drittel der Vollzeitarbeitsverhältnisse in Deutschland einem zweigeteilten Niedriglohnbereich zuzuordnen sind: Methodisch versucht sich das WSI über Bruchteile und Schwellenwerte zu den durchschnittlichen effektiven Vollzeitlöhnen (Referenzeinkommen [2]) dem Problem der Niedriglöhne zu nähern. Effektivverdienste von 50 bis unter 75 Prozent des Referenzeinkommens behandeln die WSI-ForscherInnen als prekäre Löhne, und Effektivverdienste unter 50 Prozent des o.g. Wertes werden als Armutslöhne bezeichnet. [3] Immerhin zwölf Prozent aller Vollzeitbeschäftigten in den alten Bundesländern beziehen Ende der 1990er Jahre Armutslöhne, oder absolut: mehr als zwei Millionen Personen.

Neben deutlichen Hinweisen zur Dynamik und Expansion des Niedriglohnsektors folgen sehr anschauliche Beschreibungen der sozialen und betrieblichen Zusammensetzung des Niedriglohnsektors, die auch mit vielen Vorurteilen über Niedriglohnbeschäftigung aufräumen: »Die große Mehrheit der ArmutslöhnerInnen ist nicht etwa unqualifiziert, sondern weist eine Berufsausbildung auf.« [4]

Nach wie vor – der Untersuchungszeitraum erfasst die Jahre von 1980 bis 1997 – ist Niedriglohnbeschäftigung überwiegend weiblich. Allerdings gibt es auch statistische Hinweise dafür, dass sich die schlechten Arbeitsbedingungen, die weibliche Erwerbsarbeit prägen, verallgemeinern. 1980 lag der weibliche Anteil an Prekär- und Armutslöhnen noch höher. [5]

Eingrenzungen und Entschärfungen von Niedriglöhnen

Tarifverträge

Besonders ernüchternd ist die Tatsache, dass die Grenze zwischen Armutslöhnen und existenzsichernden Erwerbseinkommen nicht immer durch Tarifverträge gezogen wird. 130 Entgelttarifverträge im Bundesgebiet sehen Monatsvergütungen von weniger als 1000 Euro vor [6], mithin Verdienste, die nach den WSI-Kriterien zu den Armutslöhnen gehören. Ohne an dieser Stelle im Einzelnen auf die Motiv- und Interessenkonstellationen in der gewerkschaftlichen Tarifpolitik eingehen zu können, muss zur Kenntnis genommen werden, dass die real existierende Tarifpolitik sektorale, geschlechterbezogene und berufsbildspezifische Einkommenshierarchien reproduziert und nicht entschärft. Von »Sozialismus in der Klasse« ist man hier Lichtjahre weit entfernt.

Natürlich gibt es auch Armutslöhne in nicht tarifierten Bereichen, und es gibt auch die Konstellation von Armutslöhnen, wo die Nichtanwendung von vorhandenen tariflichen Regelungen zum Problem wird.

Allgemeinverbindliche Tarifverträge [7]

Auch das Regelwerk der als allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträge setzt keine effektiven Grenzen gegen Niedriglöhne. Dies liegt nicht nur an der Qualität der so genannten Ursprungstarifverträge (s.o.), sondern auch daran, dass die Institution der allgemeinverbindlichen Tarifverträge durch die Obstruktionspolitik der Arbeitgeberverbände und durch die hohen Anforderungen im Tarifvertragsgesetz immer mehr leer läuft. Die Systematik der Allgemeinverbindlichkeitserklärung in § 5 Tarifvertragsgesetz knüpft an den Konsens zwischen den Spitzenverbänden der Arbeitgeber und den Gewerkschaften an, setzt ein »öffentliches Interesse« an der Allgemeinverbindlichkeit und eine große Ausstrahlung des Ursprungstarifvertrags voraus. Die tarifgebundenen Arbeitgeber müssen mind. 50 Prozent der in den jeweiligen Geltungsbereich fallenden ArbeitnehmerInnen beschäftigen.

So kann es nicht überraschen, dass sich im Zeitraum 1991–2002 die Anzahl der allgemeinverbindlich erklärten Entgelttarifverträge mehr als halbiert (124/55) hat. [8]
Selbst in den Fällen, wo Tarifverträge inhaltlich dazu taugen würden, Armutslöhne in kritischen Branchen einzugrenzen, können die Arbeitgeber aufgrund des erforderlichen Konsenszwangs eine Nulllösung durchsetzen.

Die Allgemeinverbindlichkeitserklärung für einen Mindestlohn in dem besonderen Geltungsbereich des Entsendegesetzes hat nur für das Baugewerbe Relevanz. Die Allgemeinverbindlichkeitserklärung dieser spezifischen Mindestlohntarifverträge kann hier nicht von den Spitzenverbänden der Arbeitgeber blockiert werden.

Übernationales Recht

Aus dem EU-Sozialrecht ergeben sich derzeit keine greifbaren, konkreten Anknüpfungspunkte für einen gesetzlichen o.ä. verbindlichen Mindestlohn.
Gemäß der Sozialcharta des Europarats wären Mindestlöhne in Höhe von 68 Prozent des jeweiligen nationalen Mindestlohns zielführend. Diese völkerrechtliche Norm gilt auch für die BRD, allerdings soll sie nach herrschender Rechtsauffassung keine unmittelbare Wirkung haben. Ganz irrelevant ist sie aber wiederum nicht. Deutsche Arbeitsgerichte müssen diese Bestimmung als »soft law« bei der völkerrechtskonformen Auslegung deutscher Gesetze als einen Faktor unter vielen berücksichtigen. Eine flächendeckende (rechts)politische Strategie lässt sich daraus aber leider nicht ableiten.

Arbeitsgerichte und Niedriglöhne

Die Arbeitsgerichte werden gelegentlich mit Fällen von sittenwidrigen Lohnhöhen gem. § 138 BGB konfrontiert. Dort hat sich ein Bewertungsmaßstab entwickelt, der Unterschreitungen der ortsüblichen Entgelte von mehr als 30-40 Prozent als sittenwidrig markiert.

Über diesen Weg können nur sehr krasse Einzelfälle zum Thema gemacht werden. Die typischen Niedriglöhne als Massenphänomen werden nicht durch die Rechtssprechung zu § 138 BGB erfasst.
Vielversprechender scheint die allerdings nicht unumstrittene richterliche Billigkeits- und Angemessenheitskontrolle nach § 315 BGB bzw. neuerdings auch nach dem AGB-Recht zu sein. Hier geht es eben nicht nur um die drastischen Fälle des sittenwidrigen Hungerlohns, sondern um eine weitergehende Angemessenheitsprüfung, wo auch die Lohnklausel der Europäischen Sozialcharta (Europarat, s.o.) Anwendung finden muss.

Ein Problem bei jeder richterlichen Überprüfung ist natürlich, dass diese den Gang zum Arbeitsgericht voraussetzt. Viele Menschen in Niedriglohnbeschäftigung scheuen aus Furcht vor Repression des Arbeitgebers die Klage vor dem Arbeitsgericht.

Der richterrechtliche – nicht gesetzliche – Mindestlohn verliert zudem durch die generelle Absenkung des Einkommensniveaus auch durch die Tarifpolitik deutlich an Anknüpfungspunkten. Besonders nachteilig wird sich dabei die Tarifierung der Leiharbeit mit Stundenentgelten von z.B. 6,85 Euro erweisen. [9] In der Vergangenheit konnten die Instanzgerichte bei Niedriglöhnen im Arbeitnehmerüberlassungsgewerbe an den drastischen Differenzen zwischen der konkreten (nicht tarifierten) Leiharbeit und vergleichbaren Tätigkeiten in tarifierten Branchen anknüpfen. Dieser Vergleich ist nach den DGB-Tarifen für die Leiharbeit schwerlich möglich.

Traditioneller Heimarbeitsschutz

Die möglichen Mindestlohnregelungen für HeimarbeiterInnen nach dem Heimarbeitsgesetz haben kaum noch Bedeutung, weil es sich angesichts der Entwicklung der klassischen Heimarbeit um eine bloße Nischenregelung handelt.

Gesetzlicher Mindestlohn und der Fetisch der Tarifautonomie

Ende August hat der SPD-Vorsitzende die Gewerkschaften mit einem Deutschlandfunk-Interview gelockt und aufgeschreckt zugleich. Um Lohndumping einzudämmen, würde die SPD über einen gesetzlichen Mindestlohn mit sich reden lassen, vorausgesetzt die Gewerkschaften würden sich in dem Punkt einig. [10] Der SPD-Abgeordnete Olaf Scholz aus Hamburg-Altona brachte in diesem Zusammenhang einen Monatsmindestlohn von 1000 – 1200 Euro brutto ins Gespräch. [11]
Diese Margen verdienen ebenso wie die vier bis sieben Euro Stundenlohn, über die Franz Müntefering im Deutschlandfunk philosophiert hat, spontane Ablehnung.

Die zentralen Probleme liegen aber auf einer ganz anderen Ebene. Zum einen suggeriert Franz Müntefering, dass eine entsprechende Regelung noch geschaffen werden muss (dazu unten mehr) und dass sich jeder ausmalen kann, wie ein solches Gesetz mit der CDU-Mehrheit im Bundesrat dann konkret aussieht. Zum anderen hat er die Gewerkschaften kalt erwischt. Die beiden großen Industriegewerkschaften Metall & Chemie haben sehr rasch Front gegen die »Einmischung in die Tarifautonomie« gemacht. NGG und ver.di, zwei Organisationen, die prekär strukturierte Branchen wie Gastronomie und Einzelhandel organisieren und tarifieren müssen, haben den Ball aufgegriffen. Die NGG hat das Ganze anschaulich gemacht und orientiert auf einen gesetzlichen Monatsmindestlohn in Höhe von 1500 Euro brutto (entspricht einem Bruttostundenlohn von 8,70 Euro) als annähernd existenzsicherndes Entgelt. [12]

Hier wird die Zerrissenheit der Gewerkschaften quer zu der sonstigen politischen Schablonierung in einer zentralen sozialpolitischen Frage deutlich. Die »kleinen« dienstleistungsnahen Gewerkschaften haben einen Realitätssinn dafür entwickelt, dass aufgrund der Betriebsstrukturen und Kräfteverhältnisse in ihren Branchen eine zentrale sozialpolitische und arbeitsrechtliche Regulierung eine Voraussetzung für eine erfolgreiche Tarifpolitik ist. Auch wenn die ursprünglichen Motive sehr pragmatisch sind, kommt man im Ergebnis zu einer Vorstellung davon, wie für die ganze Gesellschaft das Problem der Existenzsicherung durch Lohnarbeit (working poor) gelöst werden könnte. Existenzsichernder Lohn wird so zu einem Thema der sozialen Grundrechte.
Die IG Metall beschwört hingegen den Segen der Tarifautonomie und will sich nicht mit der Frage auseinandersetzen, warum die Tarifautonomie und die gewerkschaftliche Tarifpolitik jahrzehntelang offensichtlich bizarre Einkommenshierarchien innerhalb der Lohnabhängigen reproduziert und überflüssigerweise auch noch Armutslöhne tarifiert hat.

Bei den sicherlich sehr großen praktischen, politischen und juristischen Problemen eines gesetzlichen Mindestlohns, die an anderer Stelle noch ausführlich behandelt werden müssen, ist die politische Tendenz eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns hervorzuheben: Das Thema existenzsichernde Einkommen wird über diesen Weg auch formal zu einer allgemeinen sozialpolitischen Frage der ganzen Gesellschaft. Diese universale und auch egalitäre Komponente ist ein unbestreitbarer Vorzug gegenüber einer Tarifpolitik, die abgesenkte Löhne für neu hinzukommende KollegInnen und Tarifabsenkungen für produktionsferne Bereiche wie Kantine etc. auch noch ernsthaft als Erfolg verstehen möchte.

Ohne an dieser Stelle ins Detail gehen zu können, habe ich den Eindruck, dass die gesetzlichen Mindestlöhne im EU-Ausland [13] nicht als Schwächung der gewerkschaftlichen Tarifpolitik angelegt waren bzw. in diesem Sinne wirken, sondern dass sie dort vielmehr die faktische Schwäche der gewerkschaftlichen Tarifpolitik reflektieren. In einigen europäischen Ländern scheinen die allgemeinen Regelungen (Mindestlohn) eher gewerkschaftliche Tarifinitiativen zu inspirieren und diesen Initiativen quasi Flankenschutz zu geben.

Ein Missverständnis bezüglich gesetzlicher Mindestlöhne in Deutschland sollte aber rasch ausgeräumt werden. Ein neues Gesetz muss dafür nicht unbedingt auf den Weg gebracht werden. Eine recht weitgehende gesetzliche Möglichkeit zur Bestimmung von Mindestentgelten existiert bereits seit 1952: Es handelt sich um das Mindestarbeitsbedingungsgesetz, dessen Existenz wahrscheinlich auch vielen GewerkschaftsfunktionärInnen und JuristInnen unbekannt ist. Die geringe Popularität ist kein Zufall. Die Regulierungsmöglichkeiten dort wurden wegen der allgemeinen Beliebtheit der Tarifautonomie noch nie genutzt.
Attraktiv ist das Ganze deswegen, weil im Unterschied zur Allgemeinverbindlichkeit nach § 5 Tarifvertragsgesetz die Arbeitgeber keine Vetomöglichkeiten haben. Der Bundesrat ist nicht zu beteiligen.

Der Gesetzeszweck stellt in § 1 II b) MindestarbeitsbedingungenG auch auf die »Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen zur Befriedigung der notwendigen sozialen und wirtschaftlichen Bedürfnisse der Arbeitnehmer« ab.
In § 5 Tarifvertragsgesetz zur Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen ist dagegen nur vom öffentlichen Interesse bzw. von der »Behebung sozialer Notstände« die Rede.
Allerdings liegen die Grenzen des MindesarbeitsbedingungenG von 1952 auf der Hand. Einen allgemeinen branchenübergreifenden und bundesweiten Mindestlohn kann es über diesen Weg nicht geben. Die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen (auch Entgelten) per Rechtsverordnung durch das Bundesarbeitsministerium ist grundsätzlich gegenüber Tarifverträgen subsidiär.

Nur dort, wo es keine Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften gibt, bzw. dort wo sie nur eine Minderheit von Arbeitnehmern und Arbeitgebern erfassen, kann es Mindestarbeitsbedingungen per Rechtsverordnung geben. Dort, wo Tarifverträge direkt bzw. über Allgemeinverbindlichkeit gelten, sind die Mindestarbeitsbedingungen nicht ministeriell festzulegen.

Auch wenn das Mindestarbeitsbedingungsgesetz in mancher Hinsicht rechtstechnisch sehr attraktiv scheint, sind damit natürlich die machtpolitischen Fragen nicht gelöst. Es braucht eine gesellschaftliche Zuspitzung, damit das zuständige Ministerium eine entsprechende Verordnung auf den Weg bringt und die Mindestlohnverordnung auch tatsächlich das soziokulturelle Existenzminimum unter Würdigung der Besonderheiten der jeweiligen Erwerbsarbeit absichert.
Die Konfliktlage, die daraus resultiert, dass Armutslöhne für eine nennenswerte Zahl von ArbeitnehmerInnen in einem Sektor tarifiert sind, ist aber auch mit den Möglichkeiten des Mindestarbeitsbedingungsgesetzes von 1952 nicht aufzuheben. In diesem Bereich wäre eine praktische Forderung und Handlungsweise, dass auf die Tarifierung solcher Hungerlöhne verzichtet wird. Manchmal ist kein Tarifvertrag besser als eine katastrophale Tarifregelung.

Erschienen im express, Zeitschrift für sozialistische Betriebs- und Gewerkschaftsarbeit, 10-11/04

Anmerkungen

1) Claus Schäfer: »Effektiv gezahlte Niedriglöhne in Deutschland«, in: WSI-Mitteilungen 7/2003, S. 420-428

2) 1997 betrug das Referenzeinkommen DM 5 220 brutto im Monat.

3) Weitere sehr bedenkenswerte Hinweise zum methodischen Vorgehen in diesem Feld der Verteilungsforschung in Claus Schäfer, a.a.O., S. 421f. Bei allen Vorzügen des WSI-Modells bleibt als Problem eine nicht auszuschließende Beliebigkeit bei statistischen Armutsmodellen, die Armutseinkommen als einen Bruchteil des jeweiligen Durchschnittseinkommens definieren. Ob eine solchermaßen ermittelte konkrete Quote sich auch dem Problem des soziokulturellen Existenzminimums stellt, ist immer zu hinterfragen.

4) Claus Schäfer, a.a.O., S. 425

5) Claus Schäfer: a.a.O., S. 424f.

6) Bundestagsdrucksache 15/2932, S. 7f. (Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der CDUAbg. Weiß, Blumentahl u.a.)

7) Grundsätzlich gelten Tarifverträge nur für die Mitglieder der Tarifparteien. Anders bei der »Allgemeinverbindlichkeit«: In einem gesetzlich geregelten ministeriellen Verfahren wird die Gültigkeit des Ursprungstarifvertrags verallgemeinert. Der Tarif gilt wie ein Gesetz für alle Arbeitsverhältnisse im jeweiligen Geltungsbereich.

8) Kirsch, Johannes: »Die Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen – ein Instrument in der Krise«, in : WSI-Mitteilungen 7/2003, S. 405-412

9) Tarifvertrag DGB und BZA, Gruppe 1

10) Deutschlandfunk, 22. August 2004

11) Frankfurter Rundschau vom 27. August 2004

12) Frankfurter Rundschau vom 30. August 2004

13) Der gesetzliche Monatsmindestlohn beträgt derzeit in Luxemburg 1403 Euro, in Frankreich 1173 Euro und in den Niederlanden 1265 Euro.