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SoVD – Sozialverband Deutschland
Landesverband Nordrhein-Westfalen
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05.05.2001

Stellungnahme zum Projekt "Sozialagenturen – Hilfe aus einer Hand" des MASQT-NRW

 

Vorbemerkung:

Am 14.03.2001 stellte der Minister für Arbeit, Soziales, Qualifikation und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen, Harald Schartau, das Projekt "Sozialagenturen – Hilfe aus einer Hand" vor. Da zu den Satzungszwecken des SoVD auch die Förderung der Hilfe und Fürsorge für Sozialhilfeempfängerinnen und –empfänger zählt, hat sich der SoVD-NRW anhand verfügbarer Unterlagen[1] mit dem Projekt auseinandergesetzt.

Mit vorliegender Stellungnahme übermitteln wir unsere diesbezüglichen Eindrücke und Hinweise den Verantwortlichen in Landtag und Landesregierung mit der Bitte um Kenntnisnahme und Berücksichtigung. Über inhaltliche Rückäußerungen würden wir uns freuen.

 

I. Senkung ‚zu hoher’ Sozialhilfeausgaben?

Das Problem, zu dessen Bewältigung das Projekt Sozialagenturen beitragen soll, wird definiert als eine - trotz insgesamt rückläufiger Entwicklung - immer noch zu hohe Kostenbelastung der Kommunen als Träger der Sozialhilfe.[2]

"Ich will den Kommunen im Land helfen, die Sozialausgaben durch einen veränderten Umgang mit dem Thema Sozialhilfe zu senken".[3]

Der SoVD-NRW stellt hierzu fest:

  1. Die Sozialhilfe ist das unterste der sozialen Sicherungssysteme in Deutschland. Der Rechtsanspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt ist bisher – unabhängig von Ursache oder Art der Notlage - allein an das Vorliegen von "Bedürftigkeit" i.S. des BSHG geknüpft. Als Ausfluss des Grundrechts der unverletzlichen Menschenwürde (Art. 1.1 GG) soll die Hilfe im Sinne einer sozialen Mindestsicherung den Hilfeberechtigten "die Führung eines Lebens ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht" (§ 1.1 BSHG).[4]
  2. Dieser Aufgabe wird die Sozialhilfe (Hilfe zum Lebensunterhalt) nur unzureichend gerecht. Seit vielen Jahren wird in der kritischen Fachöffentlichkeit eine unzureichende Entwicklung der Sozialhilfe-Regelsätze[5] und eine zunehmend restriktive Gewährungspraxis durch die örtlichen Sozialhilfeträger beklagt. Deshalb bemühen sich zunehmend private oder kirchliche Initiativen darum z. B. mit kostenlosen Mahlzeiten und Kleiderkammern die Not zu lindern. Experten schätzen die Dunkelziffer derer, die bestehende Sozialhilfeansprüche aus Unwissenheit oder Scham nicht in Anspruch nehmen - darunter auch Haushalte von Erwerbstätigen, die kein existenzsicherndes Arbeitsentgelt erzielen können (working poor) – auf bis zu 100%.
  3. Würde die Sozialhilfe ihrer sozialen Sicherungsaufgabe umfassend gerecht, müssten deutlich höhere Mittel zur Verfügung gestellt werden. Aus sozialpolitischer Sicht sind daher nicht ‚zu hohe’, sondern eher seit langem nicht ausreichend bemessene Sozialhilfeleistungen das Problem.
  4. Das erschreckend hohe Ausmaß, in dem seit Jahrzehnten Menschen vorübergehend oder auf Dauer auf Sozialhilfe angewiesen sind, verweist nicht auf Defizite in der Sozialhilfepolitik und -praxis, sondern auf gravierende Defizite des Arbeitsmarkts und der vorrangigen sozialen Sicherungssysteme:

 

II. Kostensenkung durch Vermittlung in Arbeit?

Zur Realisierung von Kostensenkungen soll mit dem Projekt Sozialagenturen das Instrumentarium der Sozialhilfeträger zur Vermittlung von "bis zu 200.000" [6] sozialhilfeberechtigten Erwerbslosen in Arbeit verbessert werden.

Dazu sollen die Sozialagenturen im Sinne von Case-Management neben der Gewährung erforderlicher materieller Leistungen alle zur Wiederherstellung von Beschäftigungsfähigkeit und Vermittelbarkeit erforderlichen sozialen Hilfen (z.B. Suchtberatung, Schuldenberatung, Wohnungsvermittlung, etc.) als auf den jeweiligen Einzelfall zugeschnittene ("passgenaue") "Dienstleistungsketten" gebündelt anbieten und mit den Hilfeberechtigten entsprechende Zielvereinbarungen abschließen.[7]

Der SoVD-NRW stellt hierzu fest:

  1. Nichts wäre wünschenswerter, als (Langzeit-)Erwerbslosigkeit von erwerbsfähigen Hilfeberechtigten, die dem Arbeitsmarkt auch zur Verfügung stehen können, durch Vermittlung in reguläre, unbefristete Beschäftigung beenden zu können. Allerdings hängt die Realitätstauglichkeit einer solchen Orientierung unmittelbar davon ab, dass von einer entsprechenden Aufnahmefähigkeit des regulären Arbeitsmarkts ausgegangen werden kann. Die anhaltend hohe Erwerbslosigkeit verweist aber unverändert auf ein millionenfaches Defizit an regulären Arbeitsplätzen. Notwendige, wenngleich noch nicht hinreichende Bedingung, um die Erwerbslosigkeit auch von Sozialhilfeberechtigten abzubauen, bleibt die Schaffung eines bedarfsgerechten Arbeitsplatzangebots.
  2. Des ungeachtet mehren sich in jüngerer Zeit "Kampagnen" zur verstärkten Vermittlung in Arbeit für bestimmte Zielgruppen der Arbeitsmarktpolitik:: Jugendliche, Menschen mit Behinderungen, Ältere, Sozialhilfeberechtigte, etc.. Angesichts der insgesamt bei weitem zu geringen Aufnahmefähigkeit des Arbeitsmarkts sinkt mit jeder zusätzlichen Kampagne, die die Konkurrenz der Zielgruppen untereinander erhöht, die Plausibilität der Zielerreichung.
  3. Mit Sorge beobachten wir zunehmende Bestrebungen zur Etablierung oder Ausweitung zweit- und drittklassiger Sonderarbeitsmärkte, Niedriglohnsektoren und prekärer Beschäftigungsverhältnisse, die den betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern keine reelle Perspektive der Teilhabe an der Erwerbsgesellschaft und der nachhaltigen Verbesserung ihrer sozialen Situation bieten, sondern eher zur Vergrößerung des working-poor-Problems beitragen. Die "Zumutbarkeit" von prekären Jobs und sozialhilferechtlichen "Arbeitsgelegenheiten" ohne reelle soziale Perspektive bleibt auch dann zweifelhaft, wenn die Rechtslage sie als "zumutbar" deklariert. Zudem ist zu befürchten, das solche Entwicklungen den regulären Arbeitsmarkt zum Nachteil der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer unter verstärkten Deregulierungsdruck setzen.
  4. Realistisches Ziel von erwerbsintegrativen Angeboten, die auf den regulären Arbeitsmarkt zielen, ist zunächst die Verbesserung der individuellen Chancen im Konkurrenzkampf um ein insgesamt unzureichendes und qualitativ zunehmend fragwürdiges Arbeitsplatzangebot. Ob und in welcher Weise die Erwerbsintegration tatsächlich gelingt, entscheidet der Markt – meist nach dem Prinzip der "Bestenauslese".
  5. Schon in der Vergangenheit haben die Sozialhilfeträger ihre Bestrebungen, erwerbsfähige Hilfeberechtigte in Arbeit zu bringen, auch aus Kostengründen vervielfacht. Dabei sind sie an Grenzen gestoßen: der leistungsorientierte reguläre Arbeitsmarkt verweigert Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die als leistungsgemindert gelten oder – etwa in Folge von Langzeiterwerbslosigkeit - mit schwerwiegenden sozialen Problemen belastet sind, erfahrungsgemäß den Zugang. Es muss zweifelhaft erscheinen, ob diese ‚gläserne Mauer’ mit einer Verstärkung erwerbsintegrativ ausgerichteter Anstrengungen zu durchbrechen ist, oder ob nicht eher Drehtüreffekte oder "Karrieren" in prekären Sonderarbeitsmärkten zu erwarten sind, die das Ziel einer Teilhabe an der Erwerbsgesellschaft verfehlen.
  6. Die Interessen der Sozialhilfeträger an Kostensenkung und der hilfeberechtigten Erwerbslosen an existenzsichernder Arbeit sind nicht deckungsgleich. Das Ziel der kommunalen Kostensenkung wird bereits erreicht, wenn durch einen vorübergehenden (z.B. befristeten) Job Ansprüche auf Lohnersatzleistungen an die Arbeitsverwaltung erworben wurden. Das Ziel der Erwerbsintegration wäre in diesem Fall verfehlt. Systematisch verfehlt würde es dann, wenn Sozialhilfeträger Betroffene in Arbeitsverhältnisse drängen, deren Entgelte zwar eine Minderung des notwendigen Sozialhilfebedarfs, aber keine Unabhängigkeit von Sozialhilfe bewirken ("Arbeit und Sozialhilfe" anstelle von "Arbeit statt Sozialhilfe").
  7. Eine ‚vermittlungsorientierte’ Sozialhilfepolitik richtet sich ausschließlich an die Minderheit der erwerbslosen und erwerbsfähigen Hilfeberechtigten. Von der Mehrheit derjenigen, bei denen die Aufnahme von Erwerbsarbeit keine realistische Perspektive sein kann, ist um so weniger die Rede. Sie drohen noch tiefer ins Abseits zu geraten.

 

III. "Zielgerichteter" Druck auf sozialhilfeberechtigte Erwerbslose?

Die mit dem Projekt Sozialagenturen verfolgte Orientierung wird in folgender Aussage des Ministers deutlich:

"Einige fordern in diesem Zusammenhang ‚mehr Druck’ und glauben, damit schon die Lösung gefunden zu haben, um Sozialhilfeempfänger in Arbeit zu bringen. Druck wird aber dort nichts nützen, wo gar keine Vorstellung über die Richtung des Drucks existiert." [8]

Das Projekt Sozialagentur soll die unter dem Motto "Fördern und Fordern" bekannt gewordene "aktivierende" Sozialpolitik der Landesregierung effektiver und zielgerichteter weiter entwickeln. Charakteristisch für diese Politik ist die Verknüpfung von Fördermaßnahmen mit der besonderen Betonung der "Arbeitspflicht" erwerbsloser Hilfeberechtigter, deren mangelnde Erfüllung die Kürzung oder gar Streichung von Sozialhilfe nach sich zieht.

Der SoVD-NRW stellt hierzu fest:

  1. Die Realität am Arbeitsmarkt zeugt von erheblichen Anstrengungen Erwerbsloser, sich einen existenzsichernden Wiedereinstieg ins Beschäftigungssystem zu erschließen. Dies gilt auch für sozialhilfeberechtigte Erwerbslose. Die Nachfrage nach reellen Angeboten zur Erwerbsintegration für diesen Personenkreis kann häufig nicht gedeckt werden.
  2. Eine Politik, die – gewollt oder ungewollt - suggeriert, dass individuelle "Defizite" der Erwerbslosen und angebliche "Arbeitsunwilligkeit" zu den maßgeblichen Ursachen der hohen Erwerbslosigkeit oder zu den wesentlichen Problemen am Arbeitsmarkt zähle, geht an der Realität vorbei. Mehr noch: sie fördert ein Klima der Entsolidarisierung, indem sie die Verantwortung für das gesamtgesellschaftliche Problem der Erwerbslosigkeit noch stärker den Betroffenen anlastet. Sie lenkt zugleich von der Verantwortung der (privaten wie öffentlichen) Arbeitgeber ab, ein ausreichendes und entsprechend dem Grundrecht der Berufswahlfreiheit auswahlfähiges Angebot an regulären Arbeits- und Ausbildungsplätzen zur Verfügung zu stellen. Wir sind entsetzt, dass sich Bundeskanzler Schröder mit seinem an die Erwerbslosen gerichteten (Un-)Wort, es gebe "kein Recht auf Faulheit", hier in die unselige Tradition seines Amtsvorgängers ("Freizeitpark") stellte.
  3. Die Anstrengungen Erwerbsloser, neue Arbeit zu finden, scheitern allzu oft, weil geeignete Arbeitsplätze oder auch notwendige Kinderbetreuungsangebote nicht zur Verfügung stehen. Vor allem unter Langzeiterwerbslosen hat sich durch wiederholte Erfahrungen des Scheiterns - teils in Verbindung mit "Maßnahmekarrieren"; die nicht zum Erfolg führten - Resignation ausgebreitet. Diese zählt zu den unvermeidlichen Folgen der Arbeitmarktkrise und ist nicht den Betroffenen anzulasten. Seit langem ist bekannt, dass Langzeiterwerbslosigkeit auch zu Einbußen sozialer Kompetenzen führt und die Betroffenen für die Rückgewinnung ihrer Leistungsfähigkeit in der Regel einen Einarbeitungszeitraum von etwa der gleichen Dauer benötigen, wie sie zuvor erwerbslos waren. Daraus resultierenden Forderungen nach einer entsprechend flexiblen Dauer von Beschäftigungsprogrammen ("Arbeit statt Sozialhilfe", ABM) blieben bisher unberücksichtigt. Erwerbslose mit Ansprüchen auf Arbeitslosengeld oder –hilfe befürchten zudem zu Recht, nach Annahme eines geringer entlohnten, unterwertigen Jobs bei erneut eintretender Erwerbslosigkeit um so tiefer in Armut zu stürzen, weil sich die Arbeitslosenunterstützung dann nach dem niedrigen Bemessungsentgelt richtet. Zudem hat die Abschaffung des Berufsschutzes im Arbeitsförderungsrecht und im Rentenrecht den Wert beruflicher Qualifizierung als Chance des sozialen Fortkommens in kontraproduktiver Weise geschmälert.
  4. Angesichts des seit einem Vierteljahrhundert anhaltenden Unvermögens unserer Gesellschaft, Massenerwerbslosigkeit und –armut zu überwinden, kann es keineswegs verwundern, dass sich Menschen im Einzelfall auch ganz vom Arbeitsmarkt zurückziehen und sich im Sozialhilfebezug – d.h. in Armut – "einrichten". Dies ist insbesondere dann zu beobachten, wenn bereits den Eltern der Ausweg aus Armut nicht gelang. Darin drückt sich nicht zuletzt ein fundamentaler Vertrauensverlust in einen als ‚nicht funktionsfähig’ wahrgenommenen Sozialstaat aus.
  5. Das Postulat des Vorrangs eigenständiger Existenzsicherung durch Erwerbsarbeit vor Sozialhilfebezug steht außer Frage. Es entspricht auch der Wertorientierung der Erwerbslosen selbst.

    6. Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, dass jede Arbeit anzunehmen ist. Sie muss "zumutbar" sein. Mit dem Bestreben der Kostenträger, möglichst viele Erwerbslose ganz oder teilweise aus dem Transferleistungsbezug herauszubringen, hat der Begriff der "Zumutbarkeit" während der vergangenen Jahrzehnte allerdings eine immer schärfere Auslegung bzw. Anwendung erfahren. Unter dem Gesichtspunkt der Qualität von Arbeitsverhältnissen gibt es heute praktisch nichts mehr, was Sozialhilfeberechtigten nicht "zumutbar" wäre. Die Definitionsmacht über die "Zumutbarkeit" - oder gar "Passgenauigkeit" - liegt einseitig beim Sozialhilfeträger. Schon früher gab es Hinweise darauf, dass bei der Umsetzung von Beschäftigungsprogrammen wie "Arbeit statt Sozialhilfe" nicht selten das Interesse des Sozialhilfeträgers im Vordergrund stand, bei wiedereintretender Erwerbslosigkeit die Kostenträgerschaft der Arbeitsverwaltung zu erreichen, während das Ziel erfolgreicher Erwerbsintegration verfehlt wurde. Heute besteht Grund zu der Annahme, dass Hilfeberechtigte mancherorts regelmäßig in perspektivlose Arbeitsgelegenheiten gedrängt werden, um eine Geltendmachung von Sozialhilfeansprüchen von vorn herein zu verhindern.[9]

  6. Mehr als fraglich erscheint auch die Sinnhaftigkeit, den Vorrang von Arbeit gegenüber einzelnen "Arbeitsunwilligen" mit der Androhung von Sozialleistungskürzungen durchsetzen zu wollen. Sanktionsdrohungen vertiefen eher den Vertrauensverlust, indem der ‚unfähige’ Staat auch noch als ‚feindlich-repressiver’ Staat wahrgenommen wird. Ob sich damit der im Einzelfall erwünschte Effekt überhaupt erreichen lässt, ist unseres Wissen nicht belegt und bleibt zweifelhaft. Zielführend im Sinne der Förderung von Erwerbsmotivation erscheinen hier eher gezielte Maßnahmen sozialer Arbeit.
  7. Gegen Leistungskürzungen zur Sanktionierung unerwünschten Verhaltens von Hilfebedürftigen ("Verweigerung zumutbarer Arbeit", aber auch "unwirtschaftliches Verhalten"), wie sie die geltende Rechtslage vorsieht, richten sich auch gravierende Bedenken grundsätzlicher Art: Da die Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt (dem Anspruch nach) so bemessen sind, dass sie das zur Führung eines menschenwürdigen Lebens Notwendige decken, kommt jede nennenswerte Kürzung der Leistungen einer Verletzung der Menschenwürde gleich und müsste mit Rücksicht auf Art 1.1 GG ausgeschlossen bleiben. [10] Eine Streichung der Sozialhilfe (bei fortgesetztem unerwünschten Verhalten) kommt einem Entzug des sozialen Existenzrechts überhaupt gleich. Eine solche Sanktion ist existenziell weitreichender als alles, was das Strafrecht inhaftierten Straftätern zumutet, für deren Kleidung, Unterbringung und Verpflegung der Rechtsstaat - ungeachtet der ansonsten zum Zweck des Strafvollzugs verhängten Grundrechtseinschränkungen - Sorge trägt. Aus sozialstaatlicher Sicht erscheint daher die Androhung einer Kürzung oder gar eines Entzugs der Sozialhilfe auch in Einzelfällen der "Verweigerung zumutbarer Arbeit" ebenso unzulässig wie unverhältnismäßig. [11]
  8. Innovative erwerbsintegrative Angebote für Sozialhilfe- und Arbeitslosenhilfeberechtigte müssen sich vor allem dadurch auszeichnen, dass sie ein erneutes Scheitern mit hoher Wahrscheinlichkeit ausschließen. Angesichts der generellen Arbeitsmarktkrise und der "Bestenauslese" unter den Erwerbssuchenden erscheint daher die Schaffung eines Sektors zusätzlicher, öffentlich geförderter, regulärer Beschäftigung in sinnvollen Aufgabenfeldern geboten. Angebote für Langzeiterwerbslose müssen dem durch die Erwerbslosigkeit verursachten Bedarf an sozialer Begleitung bei der Reintegration in ein Beschäftigungsverhältnis Rechnung tragen.

 

IV. "Kundenorientierung" bei "Fördern und Fordern"?

Der Projektskizze zu Folge sollen Sozialagenturen eine neue "Kundenorientierung" in die Sozialhilfepraxis implementieren. Gefordert wird "Partizipation" der hilfeberechtigten Erwerbslosen statt "bürokratischer Bevormundung". Es müsse darum gehen, die Klientinnen und Klienten als "Ko-Produzenten" oder gar als "eigentlichen Produzenten" der Dienstleistung Sozialhilfe anzuerkennen und ernster zu nehmen.[12]

Der SoVD-NRW stellt hierzu fest:

Die damit angedeutete Veränderung der Sozialhilfepraxis wäre aus Sicht der Hilfeberechtigten in höchstem Maße wünschenswert. Allerdings wird sie unter den Rahmenbedingungen von "Fördern und Fordern" nicht nur nicht umsetzbar sein, sondern eher ins Gegenteil verkehrt werden.

  1. Kennzeichnend für den Status des "Kunden" ist die Freiwilligkeit, mit der er dem Anbieter gegenübertritt sowie die Freiheit, dessen Angebot zu akzeptieren oder abzulehnen. Gerade deshalb zielt "Kundenorientierung" darauf, die Entscheidung für das Angebot durch besondere Qualität und Berücksichtigung von Kundenwünschen herbeizuführen. Wo aber die Beziehung zwischen beiden Seiten darauf gründet, dass "Angebote" bei Strafe des Verlustes einer menschenwürdigen Existenz anzunehmen sind, ist keine Analogiebildung mit marktförmigen Anbieter-Kunden-Beziehungen mehr möglich. Stattdessen handelt es sich dann für den "Kunden" um ein Zwangsverhältnis. Für das Verhältnis zwischen Ko-Produzenten oder für das Verhältnis des "eigentlichen Produzenten" zu einem unterstützenden Dienstleister gilt dies um so mehr.
  2. Über die Inanspruchnahme sozialer Hilfen zur Verbesserung der Vermittlungsfähigkeit soll die Sozialagentur mit den Hilfeberechtigten verbindliche Zielvereinbarungen abschließen. Zu befürchten ist, dass dadurch nicht nur die Ablehnung einer vom Sozialhilfeträger für "zumutbar" deklarierten Arbeitsgelegenheit, sondern bereits die Ablehnung oder mangelnde Inanspruchnahme einer vereinbarten Hilfe Sanktionen auslösen kann. Das im Falle eines Arbeits"angebots" bestehende Zwangsverhältnis würde weit in den vorgelagerten Bereich hinein ausgedehnt. Noch stärker als bisher würde die Lebensplanung und -gestaltung der Betroffenen unter behördliche Vormundschaft gestellt.

Nimmt man die Ausführungen der Projektskizze über "Kundenorientierung", "Partizipation" und die unverzichtbare Rolle des "Ko-Produzenten" für die Dienstleistung Sozialhilfe ernst, müsste daraus eine grundlegende Infragestellung der zweifelhaften Sanktionsandrohungen des Sozialhilferechts folgen. "Kundenorientierung" und Sanktionsandrohungen schließen sich gegenseitig aus.

 

V. Fortschreibung eines alten strukturellen Interessenkonflikts

Die Sozialagenturen werden organisatorisch in drei Varianten vorgestellt:

Der SoVD-NRW stellt hierzu fest:

  1. Die Beratung der Hilfeberechtigten über materielle und soziale Hilfen zählt von jeher zu den gesetzlichen Pflichtaufgaben der Sozialhilfeträger. Bereits seit Jahrzehnten ist die unzureichende Umsetzung dieser Aufgabe jedoch Gegenstand fachlicher Kritik. Neben der Belastung der Sozialämter durch die Abwicklung des "Massengeschäfts" der Hilfegewährung gilt als maßgebliche Ursache der strukturelle Interessenkonflikt, in dem sich das Sozialamt in seiner Eigenschaft als Kostenträger einerseits und als Beratungs- und Hilfeinstanz andererseits befindet. Die restriktive Entwicklung der Gewährungspraxis spricht Bände darüber, wie sehr die Kostenträger-Eigenschaft mit dem Interesse an Einsparungen über die Beratungs- und Hilfeeigenschaft dominiert. Dies führte und führt zur Forderung nach Schaffung einer vom Kostenträger unabhängigen Sozialhilfeberatung, die die Klientinnen und Klienten in der Wahrnehmung ihrer berechtigten Interessen gegenüber dem Kostenträger parteilich unterstützt.
  2. In anderen Sozialleistungsbereichen (z.B. Pflege) wird mittlerweile die Notwendigkeit einer solchen unabhängigen Beratung anerkannt, um die Stellung der Betroffenen gegenüber Kostenträgern und Leistungserbringern zu stärken. Es ist bezeichnend für die autoritär geprägte Sonderstellung, die die Sozialhilfe im Vergleich zu anderen Bereichen einnimmt, dass vergleichbare Überlegungen für die "Kundschaft" der Sozialämter von offizieller Seite bislang nicht angestellt werden.
  3. Stattdessen stärkt das Projekt Sozialagentur mit seiner grundsätzlichen Ausrichtung auf die Senkung von Sozialausgaben die Interessenposition des Kostenträgers der Sozialhilfe und beansprucht zu diesem Zweck eine noch stärker ausgeprägte Oberhoheit über die Hilfeberechtigten.

 

VI. Ein "anderes Verständnis von Sozialstaat"

Das Projekt Sozialagentur soll ausdrücklich ein "anderes Verständnis von Sozialstaat etablieren".[14] Hierzu gehört offenbar auch die Perspektive einer Abschaffung der Arbeitslosenhilfe bzw. ihrer Zusammenführung mit der Sozialhilfe: "Sozialämter und Arbeitsämter haben die gleichen ‚Kunden’, lebten aber in der Vergangenheit als kommunale und Teil einer Bundesbehörde oft nebeneinander her." [15]

Der SoVD-NRW stellt hierzu fest:

Bei dem "anderen Verständnis von Sozialstaat" handelt es sich offenbar um das Konzept des "aktivierenden Sozialstaats", wie es dem Politikmodell des "Dritten Wegs" oder der "Neuen Mitte" eigen ist. Es basiert auf der Neuinterpretation des Begriffs sozialer Gerechtigkeit als "Chancengerechtigkeit", wobei die "Eigenverantwortung" sozial benachteiligter Menschen hervorgehoben wird. Am Arbeitsmarkt benachteiligte Zielgruppen sollen eine "zweite Chance" erhalten, die sich mangels Aufnahmefähigkeit des regulären Arbeitsmarkts vor allem als Pflichtarbeit auf prekären Arbeitsplätzen, im Niedriglohnbereich oder gar in "Arbeitsgelegenheiten" außerhalb des normalen Arbeitsvertragsrechts darstellt. Sozialstaatliche Garantien treten demgegenüber zurück; selbst Minimalleistungen werden von der Erfüllung einer – angesichts der Arbeitsmarktlage gespenstischen - "Arbeitspflicht" abhängig gemacht ("Fördern und Fordern"). Eine soziale Integration in die reguläre Erwerbsgesellschaft wird damit nicht erzielt. Die ungleichen und ungerechten Ergebnisse, die mit der "eigenverantwortlichen" Wahrnehmung der "zweiten Chance" erzielt werden, scheinen nicht mehr Sache des "aktivierenden" Staates zu sein. Auch eine dauerhaft hohe Erwerbslosigkeit erscheint womöglich hinnehmbar, wenn im Konkurrenzkampf der Erwerbslosen um zu wenige Arbeitsplätze "Chancengerechtigkeit" herrscht und die Verfestigung von Dauererwerbslosigkeit vermieden werden kann. Verteilungsgerechtigkeit und Vollbeschäftigung sind dann keine maßgeblichen Ziele mehr.

Gegenüber den wirtschaftlich schwachen und schwächsten Bevölkerungsschichten zeigt das ansonsten eher neoliberal inspirierte Politikmodell der Neuen Mitte mit dem "aktivierenden" Staat eine deutlich autoritär und repressiv gefärbte Seite.[16] Die Tendenz geht eher in Richtung einer "Bekämpfung der Armen" statt einer Bekämpfung von Armut.

Mit dem Projekt Sozialagentur will die nordrhein-westfälische Landesregierung offenbar zu dem beabsichtigten Systemwechsel - vom Sozialstaat (welfare-state) zum "aktivierenden Sozialstaat" (workfare-state) - beitragen. Indem nahegelegt wird, dass die Sozialagenturen zukünftig auch für Arbeitslosenhilfeberechtigte zuständig sein können/sollen, scheint es nicht zuletzt um eine administrative Vorbereitung auf den Ernstfall einer Zusammenführung von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe zu gehen.

Gegen eine solche Orientierung erhebt der SoVD-NRW grundsätzliche Bedenken:

  1. Auch wenn die Arbeitslosenhilfe keine beitragsfinanzierte, sondern eine steuerfinanzierte Leistung darstellt, ist sie von jeher Teil des sozialen Sicherungsanspruches, den die beitrags- und steuerzahlenden Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit dem sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis gegenüber der Bundesanstalt für Arbeit als Träger der Arbeitslosenversicherung erwerben.
  2. Wegen des erheblichen Anstiegs der Langzeiterwerbslosigkeit ist der Bedarf an Arbeitslosenhilfe in den vergangenen Jahrzehnten gewachsen. Statt die "Armutsfestigkeit" des SGB III zu verbessern, um die Inanspruchnahme ergänzender Sozialhilfeleistungen weitgehend entbehrlich zu machen, hat die alte Bundesregierung gerade in der Arbeitslosenhilfe neue "Falltüren in Armut" geöffnet und Sicherungsaufgaben bei Langzeiterwerbslosigkeit ("passive" Arbeitsmarktpolitik) zunehmend der kommunalen Sozialhilfe übertragen. Zugleich verstärkten sich Tendenzen zur Kommunalisierung von Aufgaben der aktiven Arbeitmarktpolitik für sozialhilfeberechtigte Erwerbssuchende. Derartige systemwidrige politische Maßnahmen führten erst den Zustand herbei, der Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe als Aufgabenfelder mit erheblichen Überschneidungen ("Doppelverwaltung") erscheinen lässt und dem Ruf nach einer Zusammenlegung der beiden Systeme eine scheinbare Plausibilität verleiht.
  3. Eine Verschmelzung von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe als konzeptioneller Zielpunkt dieser Entwicklung würde die "Aussteuerung" der Langzeiterwerbslosen aus dem vorrangigen Sicherungssystem vollenden. Als "Erwerbslose zweiter Klasse" würden sie vollständig den schlechteren und restriktiveren Bedingungen eines letzten sozialen Systems unterworfen. Die Kommunen müssen in diesem Zusammenhang die Überwälzung einer zusätzlichen Kostenlast befürchten.

Geboten und mit der sozialstaatlichen Ordnung vereinbar erscheint eher die umgekehrte Orientierung: umfassende Einbeziehung der sozialhilfeberechtigten Erwerbssuchenden in die Arbeitsförderpolitik der Arbeitsverwaltung und Ausbau der Arbeitslosenhilfe zu einer armutsvermeidenden sozialen Grundsicherung bei Erwerbslosigkeit. Auch dies würde die bisherige "Doppelverwaltung" von Armut aufgrund von Erwerbslosigkeit auflösen, zugleich aber auch die Kommunen vom maßgeblich arbeitsmarktbedingten Teil des Armutsproblems entlasten.

Der SoVD-NRW hält die Ziele des klassischen Sozialstaats – Vollbeschäftigung, soziale Arbeitsmarktregulierung, Verteilungsgerechtigkeit, soziale Garantien – für aktueller und notwendiger denn je, um der sozialen Desintegration unserer Gesellschaft durch Massenerwerbslosigkeit und –armut nebst den vielfältigen daraus resultierenden sozialen Benachteiligungen und Ausgrenzungen sowie der dadurch bedingten Gefährdung der Demokratie wirksam zu begegnen. Die sowohl von der Landes- wie der Bundesregierung vorangetriebene "Modernisierungspolitik" mit dem Leitbild des "aktivierenden" Staates weist demgegenüber in eine durchaus problematische Richtung.

 

VII. Vorrangige Erfordernisse einer Bekämpfung von Armut

Armut ist nicht allein der Mangel an finanziellen Mitteln. Das Fehlen eines ausreichenden (Erwerbs- oder Transfer-)Einkommens ist jedoch der Kern des Problems. Wer die Lebenssituation von Menschen kennt, die auf Sozialhilfe angewiesen sind, weiß, dass Einkommensarmut keineswegs erst unterhalb des Sozialhilfeniveaus beginnt. Auch unter günstigsten Voraussetzungen kann eine Politik, die auf den Abbau von Ursachen der Armut zielt, nicht von heute auf morgen ans Ziel kommen. Eine Politik zur wirksamen Bekämpfung von Armut muss daher auch und gerade auf eine spürbare und nachhaltige Verbesserung der Lebenssituation derer zielen, die heute und morgen auf Sozialhilfe angewiesen bleiben.

Der SoVD-NRW sieht zur Bekämpfung von Armut daher folgende besonders dringliche Aufgaben:

Zur Finanzierung der erforderlichen Mehrausgaben ist insbesondere der private Reichtum nach Maßgabe der Sozialpflichtigkeit des Eigentums angemessen heranzuziehen (v.a. Vermögens- und Erbschaftssteuer, verkehrswertorientierte Immobilienbesteuerung u.ä.).

Wir bitten, diese Fragen in die nordrhein-westfälische Sozialhilfepolitik maßgeblich einzubeziehen.

 

VIII. Konzeption "Sozialagentur" positiv gestalten

Diesseits der hier vorgetragenen kritischen Hinweise enthält das Konzept der "Sozialagenturen" auch sozial- und arbeitsmarktpolitisch positive Elemente und Orientierungen, die jedoch – wie dargestellt – in dem durch die Projektskizze vorgegebenen Zusammenhang nicht entfaltet werden können. Der SoVD-NRW regt daher an, ein Projekt "Sozialagenturen – Hilfe aus einer Hand" unter Berücksichtigung der hier vorgetragenen Erwägungen dahingehend zu gestalten, dass folgenden Gesichtspunkten Rechnung getragen wird:

 

Anmerkungen

1) MASQT, Projektskizze "Sozialagenturen – Hilfe aus einer Hand", März 2001 (im Folgenden: Projektskizze), sowie MASQT, Netz von Sozialagenturen Aufbauen – Modernisierung der Sozialhilfe in Nordrhein-Westfalen, 14. März 2001 (im Folgenden: Minister-Papier)
2) Minister-Papier, S. 1 und Projektskizze, S. 3/4
3) Minister-Papier, S. 2, Hervorhebung i. Original
4) Diese Auffassung prägte bisher die "finale Betrachtungsweise". Die diesbezüglichen Hinweise auf S. 9 der Projektskizze legen hier die Vermutung einer Umdeutung nahe.
5) vgl. aktuell: Dr. Ulrich Schneider, Expertise zur Frage der bedarfsgerechten Fortschreibung des Regelsatzes für Haushaltsvorstände gem. § 22 BSHG, Frankfurt, 10.04.2001, www.paritaet.org
6) ebd., S. 5
7) Projektskizze, S. 10 ff
8) ebd., S. 2, Hervorhebung von uns
9) vgl. etwa Prof. Dr. jur. Helga Spindler, Fordern heißt nicht entrechten, in: Arbeitsdruck 10/1999, Hg. Paritätischer Wohlfahertsverband NRW. Sie analysiert dort die "Fördern und Fordern"-Politik am Beispiel Köln als "Verfahren zur Vernichtung sozialrechtlicher Ansprüche".
10) vgl. Prof. Dr. Johannes Falterbaum, Kürzung der Hilfe zum Lebensunterhalt wegen "Fehlverhaltens" des Leistungsberechtigten nach § 25 BSHG, in: ZFSH/SGB Nr. 10/2000
11) Angesichts eines öffentlichen Meinungsklimas, das von wiederholten, politisch motivierten Diskussionen über "Sozialmissbrauch" und "Arbeitsverweigerer" geprägt ist, ist diese Position gegenwärtig sicher nicht populär. Sie bleibt aber aus unserer Sicht dennoch - oder gerade deswegen - notwendig.
12) Projektskizze, S. 13 f
13) Projektskizze, S. 17
14) Minister-Papier, S. 2
15) ebd., S. 3
16) vgl. insbesondere: Achim Trube/Norbert Wohlfahrt, "Der aktivierende Sozialstaat" – Sozialpolitik zwischen Indivudualisierung uns einer neuen politischen Ökonomie der inneren Sicherheit, in: WSI-Mitteilungen 1/2001
17) Der Paritätische Wohlfahrtsverband hat aktuell nochmals vorgerechnet, dass der bundesdurchschnittliche Eckregelsatz (Haushaltsvorstand) heute um 42 DM höher liegen müsste (591 statt 549 DM), um den Kaufkraftverlust in Folge fiskalisch motivierter Deckelungen und unzureichender Umsetzung des geltenden Bedarfsbemessungssystems auszugleichen - vgl. Dr. Ulrich Schneider, Expertise zur Frage der bedarfsgerechten Fortschreibung des Regelsatzes für Haushaltsvorstände gem. § 22 BSHG, a.a.O.


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