"Bürgerversicherung" – Chance oder eher Risiko?

Von Daniel Kreutz(1)

Es gehört bereits zur Normalität neoliberal inspirierter Reformpolitik, dass die politische Diskussion zeitgleich mit der Verkündung des einen Reformkonzepts schon bei der Debatte des nächsten angekommen ist. Die Tinte unter dem parteienübergreifenden Konsenspapier zur Gesundheitsreform der Agenda 2010 ist noch nicht trocken, da sammelt sich die Politik schon auf dem nächsten Schauplatz: die "Bürgerversicherung" bewegt die Gemüter. Angesichts der politischen ProtagonistInnen dieses Vorschlags, die vom neusozialdemokratischen Mainstream über die Neuen Grünen bis zu Horst Seehofer (CSU) reicht, muss es erstaunen, dass die "Bürgerversicherung" Forderungen aufgreift, die über lange Zeit nur vom sozial- und linksoppositionellen Lager vertreten wurden und denen bisher eine ernsthafte Diskussion in aller Regel verwehrt blieb.

Sozialer Richtungswechsel?

Bei der "Bürgerversicherung geht es um die Weiterentwicklung der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) von einer Arbeitnehmerversicherung zu einer Erwerbstätigenversicherung, die auch Selbständige, Manager, Abgeordnete und Minister –womöglich gar BeamtInnen – in den Kreis der Pflichtversicherten einbeziehen soll. Eine solche Ausweitung des Versichertenkreises würde die Finanzbasis der GKV verbreitern, die in Folge der Massenerwerbslosigkeit seit einem Vierteljahrhundert an chronischer Auszehrung leidet. Entschlossener Widerstand der privaten Krankenversicherer (PKV) scheint da gewiss.

Und es geht darum, nicht allein die Arbeitnehmereinkommen, sondern auch andere Einkommensarten (aus Unternehmertätigkeit, Kapitalvermögen, Vermietung, Verpachtung) in die Beitragspflicht einzubeziehen. Damit würde die "Belastungsgerechtigkeit" unter den Versicherten erhöht. Wer allein aufs Arbeitsentgelt angewiesen ist, wird bisher deutlich höher belastet als derjenige, der "an der Sozialversicherung vorbei" auf andere und zusätzliche Einkünfte zurückgreifen kann. Auch die Einbeziehung anderer Einkommensarten in die Beitragspflicht verspricht nicht unerhebliche Mehreinnahmen für die GKV.

Haben wir es bei der Debatte um die "Bürgerversicherung" also mit einem politischen Kurswechsel für Sozialstaat und soziale Gerechtigkeit zu tun? Und sei es, dass ein Teil der politischen Klasse erkannt hat, dass man der Bevölkerung zumindest für die Zukunft eine Genugtuung für die brutale Risikoprivatisierung in Aussicht stellen muss, die man ihnen mit der Agenda-Reform des Gesundheitswesens ab dem 1. Januar kommenden Jahres zumuten will? Gibt es eine neue Bereitschaft, der Idee der Solidargemeinschaft und dem Grundsatz der "solidarischen Finanzierung" in der GKV nach Jahrzehnten gegenläufiger Reformen wieder durchgreifend zu stärken? Meine Antwort auf alle diese Fragen ist ein klares Nein.

"Bürgerversicherung" im "Y-Modell" der Rürup-Kommission

Die "Bürgerversicherung" ist eine der beiden Langfrist-Alternativen, die im Frühjahr von der Rürup-Kommission vorgeschlagen wurde (Vorschlag Lauterbach). Die andere ist Bert Rürups "Kopfpauschalen"-System – eine neoliberale Utopie reinsten Wassers, die zudem nur äußerst schwer umsetzbar erscheint. Beide Alternativen wurzeln im Konsens über kurzfristige Risikoprivatisierungen und über den marktförmigen Umbau des Gesundheitswesens.

Bereits dem amtlichen Text der Kommission konnte man über das Konzept "Bürgerversicherung" Folgendes entnehmen:

1. Es soll weiterhin eine (angehobene) Beitragsbemessungsgrenze, vor allem aber eine Versicherungspflichtgrenze geben. Die "Einbeziehung aller Einkommen" meint keineswegs alle. Die Besserverdienenden und Reichen bleiben der PKV erhalten. Und während der Arbeitnehmer zusätzlich Beiträge auf die Mieteinnahmen seiner vermieteten Garage entrichtet, sinkt die Beitragsbelastung bei den GKV-Versicherten nach wie vor um so mehr, je höher ihr Einkommen ist. Eine "Solidarität", die nur "unten" gilt, ist keine. Die "starken Schultern, die die Lasten der Schwachen mittragen" sollten, kümmern sich weiter um ihre Bräune und den feinen Zwirn zu ihrer Bedeckung.

2. Dies gilt erst recht, wenn man sich ansieht, was aus der hälftigen Finanzierung der Krankheitsabsicherung durch die Kapitalseite wird. Einen Ansatz zur stärkeren Einbindung der Wirtschaft in die GKV-Finanzierung sucht man vergeblich. Was bei den alten und neuen Versicherten (Personen) zusätzlich eingenommen wird, hat keinerlei "paritätische" Gegenfinanzierung seitens der Arbeitgeber (Unternehmen). Im Gegenteil: die Mehreinnahmen bei den Versicherten sollen die weitere Absenkung der Arbeitgeberbeiträge finanzieren. Die "Bürgerversicherung" dient dem beschleunigten Ende der paritätischen Finanzierung. Nicht zu Unrecht sprechen ihre grün-rot-schwarzen Protagonisten deshalb von einem "Systemwechsel".

3. Auch Lauterbach will neben einer Versorgung der gesetzlich Versicherten mit dem "medizinisch Notwendigen" eine Privatversicherung für die "so genannte Luxusmedizin". Über den Trend zur Definition von "medizinisch Notwendigem" und "Luxusmedizin" geben die Leistungsausgrenzungen des aktuellen Gesundheitsreformprojekts Auskunft: Vom Krankengeld abgesehen werden auch Zahnersatz und Brillen, Sterbe- und Entbindungsgeld, nicht verschreibungspflichtige Medikamente, Leistungen bei Schwangerschaft und Geburt sowie medizinisch nicht notwendige Sterilisation als krankenversicherungsfremd oder medizinisch nicht notwendig aus dem GKV-Leistungskatalog getilgt. Mit den Leistungsausgrenzungen, die die politischen "Bürgerversicherer" selbst veranlassen, wächst der Markt für die PKV. Sie soll keineswegs dem Solidarprinzip weichen, sondern ihren Wachstumshunger allenfalls zügeln.

Wer voreilig glaubte, die "Eierköpfe" in der Rürup-Kommission belächeln zu können, weil sie sich bei den Langfrist-Vorschlägen nicht einigen konnten und stattdessen die Merkwürdigkeit eines "Y-Modells" fabrizierten, war ihnen tatsächlich schon halb auf dem Leim. Denn die Merkwürdigkeit war nicht Unvermögen, sondern strategisches Kalkül: Bert Rürup gibt mit dem "Kopfpauschalen"-System den Radikalen. 200 Euro pro Menschenkopf, egal wie niedrig das Einkommen ist! Totalabschaffung der Arbeitgeberbeiträge und massive Entlastungen für alle Besser- und Spitzenverdiener! Massive soziale Ungerechtigkeit und bruchartige Verwerfungen, wenn es nicht gelingt, mit Steuertransfers beträchtlichen Umfangs das Schlimmste abzufedern! Welcher Versicherte, der sich da nicht mit Grausen wenden und flüchten würde – in die Arme der Lauterbach’schen Bürgerversicherer, die Retter des Solidargedankens: Ulla Schmidt, Krista Sager, Horst Seehofer! Dass der Ausstieg aus der Finanzierungsparität – immerhin unmittelbarer Ausfluss des Verfassungsgrundsatzes von der Sozialpflichtigkeit des Eigentums – nicht in utopischem Sofortismus, sondern in pragmatischem Reformismus kommt, dass er dann doch die Zeche zu zahlen hat – das merke er erst, wenn sie ihn fest im Schwitzkasten haben. Ein billiges Remake der Schmierenkomödie vom "bösen" und vom "guten" Polizisten.

Dennoch ist Rürups neoliberale Utopie kein Fake, das lediglich zur Komplettierung der Strategie aufgebaut wurde. Die Komplettprivatisierung des Krankheitsrisikos mit den Kopfprämiensystem ist Ausdruck der Zielvorstellungen der Marktfundamentalisten aus Arbeitgeberverbänden und Politik. Auch hierfür formiert sich eine parteienübergreifende Koalition von wirtschaftsnahen Post-Sozialdemokraten, der FDP und dem Mainstream der vormaligen "Konservativen". Auch wenn es unwahrscheinlich ist, dass sich das Rürup-Modell demnächst durchsetzt, geben die damit verbundenen Zielsetzungen die Richtung vor, in der die Reise mittel- und langfristig gehen soll.

Die Verteilungsfragen in den Mittelpunkt rücken

Die Kräfte in unserer Gesellschaft, die daran interessiert sind, dem Systemwechsel zum Wettbewerbsstaat eine zukunftsfähige Alternative sozialstaatlicher Weiterentwicklung ("Solidarstaat") entgegenzustellen, wären gut beraten, die realen Verteilungsfragen hinter den vordergründigen "Signalen" der "Bürgerversicherung" in den Mittelpunkt der Auseinandersetzung zu rücken und diesbezüglich die konsequente Durchführung des Solidarprinzips einzufordern. Neben der Aufhebung der rational nicht begründbaren Beitragsbemessungs- und Versicherungsfluchtgrenze muss es vor allem darum gehen, den langjährigen Trend zum Rückzug der Wirtschaft aus ihrer Verantwortung entgegenzutreten. Die Ursache aller Finanzprobleme der Sozialversicherung liegt weder in angeblichen "Kostenexplosionen", noch in der "demografischen Entwicklung", noch im "medizinischen Fortschritt", noch in "mangelnder Effizienz", sondern in der Schrumpfung des Anteils der beitragspflichtigen Arbeitsentgelte am Volkseinkommen durch die Massenerwerbslosigkeit und ihre indirekten Folgen (unzureichende Entgeltentwicklung, Ausbreitung von Niedriglohnbeschäftigung). Die Sozialversicherung muss vor allem auf der Einnahmeseite gestärkt werden, um ihre Leistungsfähigkeit bei der Risikoabsicherung zurückgewinnen zu können.

Wenn das dazu das Mittelaufkommen bei den Versicherten gesteigert werden soll, dann muss es erst recht darum gehen, die Finanzierungsparität durch Einführung eines ergänzenden Wertschöpfungsbeitrags der Unternehmen zu wahren. Die Sozialversicherung muss von der Erwerbslosigkeit – nicht von der Erwerbstätigkeit! – "abgekoppelt" werden. Gerade in Zeiten schwerer Arbeitsmarktkrise muss sie ihre Sicherungsfunktionen bewähren können. Der Abbau von Arbeitsplätzen darf nicht gleichbedeutend mit dem Rückzug des Kapitals aus seiner Mitverantwortung für die wirksame Absicherung der großen Lebensrisiken sein. Die sozialpolitische Qualität von Reformen entscheidet sich nicht zuletzt daran, ob sie zu einer ausgewogenen Lastenverteilung zwischen Kapital und Arbeit hin- oder wegführen. Gemessen daran ziehen "Kopfpauschaler" und "Bürgerversicherer" am gleichen Ende des Strangs.

Entkoppelung vom "Faktor Arbeit"?

Auch im sozialoppositionellen Spektrum ist die Auffassung weit verbreitet, angesichts der hohen Erwerbslosigkeit könne die entgeltbezogene, an sozialversicherungspflichtiger Erwerbsarbeit ansetzende Beitragsfinanzierung nicht "zukunftsfähig" sein. Vielfach wird daher etwa ein Systemwechsel zu einer Steuerfinanzierung nach skandinavischem Beispiel gefordert. Dem ist nicht nur zu entgegnen, dass dies eine weitreichende Generalreform des Steuersystems zur Vorbedingung hätte, um bei der Steuerfinanzierung eine dem Grundsatz der Parität entsprechende Lastenverteilung und damit soziale Gerechtigkeit zu sichern. Es muss auch darauf hingewiesen werden, dass es gute, systematische Gründe hat, warum der "rheinische" Sozialstaat als "Vollbeschäftigungsstaat" konzipiert wurde. Die vorrangige Lehre, die seine BegründerInnen aus der Weimarer Katastrophe zogen, war nämlich die, dass sich eine Gesellschaftsspaltung durch Massenerwerbslosigkeit und soziale Perspektivlosigkeit, wie sie zwischen 1928 und 1933 den Boden für die faschistische Machtergreifung bereitete, nie wiederholen dürfe. Und ohne Zweifel ist ein Staat, der dauerhafte Massenerwerbslosigkeit und die Entstehung eines neuen "Subproletariats" prekärer Dienstbotenbeschäftigung hinnimmt, kein "Sozialstaat". Auch wenn wir "Vollbeschäftigung" zukünftig anders, insbesondere geschlechtergerecht zu definieren haben, kann eine Bewegung für soziale Gerechtigkeit am Grundübel des Ausschlusses von Millionen von der Erwerbsteilhabe keinesfalls vorbeigehen.

Schlüsselelement einer alternativen Strategie für die Ausweitung des regulären Arbeitsplatzangebots – und damit auch: zur Behebung der binnenwirtschaftlichen Nachfrageschwäche als langjähriges Konjunkturproblem Nummer Eins - ist die Umverteilung vorhandener Erwerbsarbeit durch rasche Arbeitszeitverkürzungen. Das dies Instrument funktionsfähig ist, wird mittlerweile von unerwarteter Seite bestätigt: Die rot-grüne NRW-Landesregierung erwartet beispielsweise, dass die beabsichtigte Arbeitszeitverlängerung im Öffentlichen Dienst des Landes einen Wegfall von rechnerisch 11.300 Arbeitsplätzen ermöglicht. Wenn Arbeitsumverteilung durch Arbeitszeitpolitik in dieser Richtung funktioniert, dann funktioniert sie ebenso sehr anders herum. Ideologen, die unter Missachtung der Erfahrungen mit den (bescheidenen) Arbeitszeitverkürzungen der vergangenen 20 Jahre die "Unwirksamkeit" und gar "kontraproduktive" Beschäftigungswirkung von Arbeitszeitverkürzung behaupten, müssten sich heute mit Regierenden anlegen, die sich von Arbeitszeitverlängerung einen erheblichen Arbeitsplatzabbau erhoffen – wenn sie sich selbst ernst nähmen.

Wenn wir glauben, das zu den wichtigen Aufgaben zukunftsfähiger Sozialstaatlichkeit auch gehört, das Erwerbsleben so zu organisieren, dass das gebrochene Vollbeschäftigungsversprechen des "rheinischen" Sozialstaats wieder einlösbar wird, dann wird in der Perspektive auch die Beitragsfinanzierung der Sozialversicherung wieder tragfähiger. Dann geht es eher darum, die Leistungsfähigkeit der Sozialversicherung über die Zeit hinweg zu stützen, in der Massenerwerbslosigkeit noch das Bild prägt. Man mag dennoch über steuerliche Finanzierungsalternativen debattieren; eine "Entkoppelung vom Faktor Arbeit" ist aus der Perspektive einer Neuen Vollbeschäftigung jedenfalls keine "systemische Notwendigkeit".

Eine "Notwendigkeit" ist diese allerdings aus der verteilungspolitischen Perspektive der neoliberalen Systemveränderer. Um einen großen Schub der Umverteilung zugunsten des Kapitals auslösen zu können, müssen sie einerseits die Finanzierungsparität beseitigen. Andererseits aber brauchen auch sie noch Sozialsysteme, die durch "Abfederung" sozialer Risiken in hinreichendem Umfang für eine soziale Stabilisierung ihres Regimes sorgt. Sie sind auf der Suche nach einem Finanzierungssystem, dass ohne "belastende" Solidarbeiträge der Wirtschaft trotz der Erosion der entgeltbezogenen Finanzbasis eine "Basis-Sozialversicherung" funktionsfähig hält. Ihre Forderung nach "Entkoppelung vom Faktor Arbeit" sind Ausdruck einer Perspektive, die die Spaltung der Gesellschaft in (Über-)Arbeitende und Erwerbslose samt ihren Folgerisiken für die Demokratie auf Dauer hinzunehmen bereit ist.

1) Der Autor ist Mitglied der AG Soziale Sicherung von attac-Deutschland, hat während der 90er Jahre als NRW-Landtagsabgeordneter für die Gesundheits- und Sozialpolitik Verantwortung getragen und arbeitet heute beruflich als Referent für Sozialpolitik beim SoVD-NRW. Dieser Beitrag ist eine persönliche Meinungsäußerung.