Einflußlos oder sozialpatriotisch

Gewerkschaften und internationale Sozialpolitik

von Geert Naber

Im Zeitalter der wirtschaftlichen Globalisierung fordern Gewerkschaften eine verstärkte globale Arbeits- und Sozialpolitik ein. Doch diese stößt auf viele Hindernisse. Selbst in einem vergleichsweise homogenen Wirtschaftsraum wie der Europäischen Union bleiben supranationale Sozialpolitik und gewerkschaftliche Kooperationen wenig handlungsfähig.

Die ökonomische Globalisierung und die mit ihr verbundenen gesellschaftlichen und politischen Veränderungen bewirken, den Behauptungen der Freihandelsapologetik widersprechend, keine globalen Steigerungen und Angleichungen der »Wohlfahrt«. Beobachtbar ist stattdessen, daß der weltweite Kapitalismus vielfach eine Verfestigung und Vertiefung räumlich-sozialer Ungleichheiten hervorruft. Gleichzeitig verringert sich die Effektivität herkömmlicher Sozialpolitik: Sie weist im Gegensatz zu den ökonomischen Prozessen kaum transnationale Verflechtungen auf und gerät erheblich unter Druck, weil der globale Standortwettbewerb einen Deregulierungswettlauf der nationalen Wirtschaftsräume vorantreibt.

Gewerkschaftsorganisationen in den kapitalistischen Kernländern, darunter nicht zuletzt der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), fordern vor diesem Hintergrund, den Globalisierungsprozeß durch weltweit geltende soziale Spielregeln zu »zivilisieren«. Eine wichtige Rolle soll dabei die Ausweitung der Kontroll- und Interventionsmöglichkeiten der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) spielen. »Die Gewerkschaften setzen sich in der IAO u.a. dafür ein, daß die Genfer Arbeitsorganisation auch jene Staaten überwachen kann, die den grundlegenden Übereinkommen offiziell nicht beigetreten sind. Bisher wird dieses Verfahren lediglich zur Vereinigungsfreiheit angewendet, das in der Verfassung dieser Organisation einen besonderen Platz einnimmt. Ein vergleichbares Verfahren könnte auch für andere soziale Grundrechte ... eingerichtet werden.«[1] Außerdem sprechen sich die Gewerkschaften dafür aus, der IAO das Recht auf Anrufung des Internationalen Gerichtshofs zuzusprechen, wenn Mitgliedsstaaten gegen freiwillig ratifizierte Übereinkommen verstoßen.

Die Forderung nach erweiterten Kompetenzen für die Internationale Arbeitsorganisation geht in gewerkschaftlichen Stellungnahmen zu internationaler Sozialpolitik häufig einher mit einem Plädoyer für die Verankerung von Sozialklauseln im Vertragswerk der Welthandelsorganisation (WTO). Die Klauseln sollen den Handel mit Gütern einschränken oder stoppen, deren Produktion nicht im Einklang steht mit den in IAO-Konventionen formulierten arbeitsrechtlichen Standards. Hierzu zählen neben der Vereinigungsfreiheit vor allem das Recht auf Tarifverhandlungen, die Nichtdiskriminierung in der Arbeitswelt sowie das Verbot von Kinder- und Zwangsarbeit. Den Einwand, Sozialklauseln verschlechterten die Wettbewerbsstellung von Exportländern im Süden und liefen auf einen versteckten Protektionismus zugunsten der kapitalistischen Wohlstandsinseln hinaus, versucht der DGB durch den Vorschlag eines »differenzierten Systems« zu entkräften. Es soll so weit wie möglich mit handelspolitischen Anreizen operieren und Sanktionen nur im Sinne einer ultima ratio einsetzen.

Sozialrecht als schmückendes Beiwerk

Nach Ansicht der Gewerkschaften müssen sich die IAO-Bestimmungen nicht mehr nur an Staaten, sondern angesichts ihres Bedeutungszuwachses auch an transnationale Konzerne (TNK) wenden. Es wird davon ausgegangen, daß manche TNK aus Imagegründen bereit seien, sich einer gewissen Kontrolle durch die Internationale Arbeitsorganisation auszusetzen. Allerdings halten die Gewerkschaften eher allgemein gehaltene Verhaltensregeln nicht für ausreichend: »Auch neue internationale Arbeitsnormen zu spezifischen Aspekten der Tätigkeit multinationaler Unternehmen wie zu Exportfreihandelszonen oder zum Arbeitsschutz in multinationalen Konzernen sollten verabschiedet werden. Ferner sollte die Einsetzung internationaler Betriebsräte gefördert werden. Nicht zuletzt ist zu verhindern, daß eine Verletzung grundlegender IAO-Normen zum Mittel der Anwerbung ausländischer Investitionen mißbraucht wird. Da ausländische Direktinvestitionen stärker wachsen als die weltweite Produktion, sollen die grundlegenden IAO-Normen auch bei internationalen Investitionsabkommen einbezogen werden.« (ebd.)

In Analysen des UN-Systems gilt die IAO als ressourcen- und durchsetzungsschwache Institution – eine Einschätzung, die auch der DGB teilt. Allerdings ist in gewerkschaftlichen Kreisen in jüngster Zeit des öfteren von Signalen für eine Stärkung der Internationalen Arbeitsorganisation die Rede. Als Untermauerung dieser Annahme fungiert der Hinweis auf die breite Unterstützung, die das Postulat einer »integrierten Wirtschafts- und Sozialpolitik« während des 1995 in Kopenhagen durchgeführten Weltgipfels für Sozialentwicklung erfahren hat: Dort sei es zum ersten Mal gelungen, das gesamte System der Vereinten Nationen, einschließlich IWF und Weltbank, für dieses zentrale Ziel und für weitere Ziele wie die Einführung grundlegender sozialer Dienste, Erhaltung der natürlichen Ressourcen, Förderung von Frauen sowie die Schaffung eines positiven Umfelds einzuspannen.

Diese eher optimistische Einschätzung der Perspektiven globaler Sozialpolitik deckt sich nicht mit den derzeit beobachtbaren Trends in der internationalen Ökonomie und Politik. Trotz des Kopenhagener Gipfels stellen die arbeits- und sozialrechtlichen Übereinkommen der IAO auch weiterhin nicht viel mehr als ein schmückendes Beiwerk einer Weltwirtschaftsordnung dar, deren Regulierung weitgehend den Vorstellungen der neoliberal eingestellten Eliten entspricht. Hieran wird sich vermutlich in absehbarer Zeit wenig ändern, denn die kapitalistischen Kernländer streben ein Multilaterales Investitionsabkommen (MAI) an, das zu einem weiteren Machtzuwachs der transnationalen Konzerne führen wird (vgl. iz3w Nr. 228). Zu erwarten ist nicht nur die Zementierung der untergeordneten Weltmarktposition vieler »Entwicklungsländer«, sondern auch die verstärkte Prekarisierung und Patriarchalisierung der Beschäftigungssysteme in Zentrum und Peripherie der globalen Ökonomie.

Es rettet uns kein Weltstaat…

Für die Einflußlosigkeit globaler Sozialpolitik wird häufig das Fehlen eines supranationalen »Weltstaates« verantwortlich gemacht. Der Regulierung weltökonomischer Prozesse durch multilaterale Vereinbarungen zwischen sehr heterogenen Nationalstaaten wird attestiert, langwierige Entscheidungsverfahren aufzuweisen und zwangsläufig durch die Hervorbringung komplexer institutioneller Arrangements zur staatenübergreifenden Förderung der »sozialen Dimension« überfordert zu sein. Viele Weltstaat-BefürworterInnen machen sich deshalb für eine supranationale Politikebene stark, die über weitreichende sozialpolitische Eingriffsmöglichkeiten verfügen soll.

Doch diese auf den ersten Blick sympathisch anmutende Vision konnte auf eine Reihe gewichtiger Fragen und Einwände kritischer Staats- und Herrschaftsanalytiker bisher keine befriedigenden Antworten liefern: »Mit welchen Hebeln soll dieser Weltstaat arbeiten? Doch wohl staatsgemäß mit seinen Zwangsmitteln, wie sie aus seinem Weltmonopol an physischer Gewaltsamkeit resultieren? Aufgrund welcher Formen der Willens- und Entscheidungsbildung kann er dies tun; wie ist vermeidbar, daß sein von keiner konkurrierenden Macht mehr kontrollierbares Monopol für einseitige Interessen eingesetzt wird? Diese Interessen müßten unter den gegebenen Bedingungen der Weltökonomie solche der transnationalen Konzerne und der mächtigen Staaten sein, die beide die Voraussetzungen der ‘Hochwertproduktion’ befördern möchten«.[2] Infolgedessen käme es in einem Weltstaat wohl kaum zu mehr »globaler Gerechtigkeit«. Zu befürchten wäre vielmehr die Stärkung etatistischer Kontroll- und Repressionsstrategien, da das Gewaltmonopol eines Weltstaats bei weitem die Möglichkeiten und Wirkungen des Gewaltmonopols der Einzelstaaten überträfe.

Ein Weltstaat bietet offensichtlich keinen Ausweg aus der Krise des nationalen Wohlfahrtsstaates. In der sozialpolitischen Diskussion wird deshalb vielfach für eine zweigleisige Strategie plädiert. Sie beabsichtigt, neben der Stärkung der IAO, wohlfahrtsstaatliche Institutionen im »Meso-Bereich« zwischen nationaler und globaler Politikebene zu verankern. So setzen die westeuropäischen Gewerkschaften auf eine supranationale Vernetzung des »europäischen Sozialmodells« durch die Europäische Union.

In einem 1995 erstellten Grundsatzpapier des Europäischen Gewerkschaftsbundes (EGB) werden die wohlfahrtsstaatlichen Traditionen der westeuropäischen Länder als ein »Trumpf für die europäische Erneuerung« bezeichnet. Das europäische Sozialmodell, »das gekennzeichnet ist durch einen auf Solidarität basierenden sozialen Schutz von hohem Niveau, durch die zentrale Rolle der öffentlichen Dienste, die Stellung der Tarifverhandlungen und durch verschiedene Modelle der Mitbestimmung, gründet sich auf dem unerläßlichen Kompromiß zwischen den Marktkräften und dem demokratischen Staat.« Es ist nach Ansicht des EGB besser als das japanische oder US-amerikanische Gesellschaftsmodell zur »sozialverträglichen Bewältigung« des ökonomischen Wandels geeignet. Deshalb fordert er, der Bedrohung des europäischen Sozialmodells durch das Erodieren des fordistischen Kapitalismus mittels EU-weiter Sozialpolitik entgegenzuwirken: »Um unser Modell zu bewahren, muß die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung ein politischer, wirtschaftlicher und sozialer Schwerpunkt der Europäischen Union werden«.[3]

...kein Europa...

Entgegen den Hoffnungen auf einen Bedeutungszuwachs der »sozialen Flanke« der Europäischen Union gibt es aber keine Anzeichen für eine Etablierung des »europäischen Sozialmodells« durch einen supranational-gemeinschaftlichen Wohlfahrtsstaat. Die Ursache hierfür liegt in der Privilegierung der Markt- gegenüber der Politikintegration im westeuropäischen Integrationsprozeß. Während die Marktintegration »entpolitisiert« ist und als »Sachzwang« allgemein akzeptiert wird, sind arbeits- und sozialrechtliche Regulierungsformen hochgradig »politisiert«. Zum einen liegt das daran, daß die Nationalstaaten noch immer als Garanten sozialer Kompromißbildung und sozialer Kohäsion gelten und in wichtigen sozialpolitischen Fragen am »Einstimmigkeits-Prinzip« festhalten. Dadurch können sie die nationale Veto-Macht ausspielen. Zum anderen sind die an sozialstaatlicher Sicherung interessierten Kräfte in hohem Maße national fragmentiert, während sich das Kapital zunehmend europäisiert hat.

Dennoch verharrt die Europäische Union nicht in völliger sozialpolitischer Passivität. Die EU-Kommission praktiziert seit einigen Jahren verstärkt eine ‘weiche’, sich auf Überzeugungsarbeit und »Sozialen Dialog« konzentrierende Regulierung des »Sozialraums Europa«. Sie veröffentlicht politisch-konzeptionelle Stellungnahmen und beabsichtigt, sozialpolitische Übereinkünfte an dem nach wie vor wichtigsten Ort für die weitere Entwicklung des Integrationsprozesses zu beeinflussen: den multilateralen Aushandlungsprozessen zwischen den Regierungen der Mitgliedsländer. Sozialpolitische Regulierung mit Hilfe von Verordnungen und Richtlinien betreibt die EU auf den Feldern der arbeitsrechtlichen Gleichstellung der Geschlechter sowie der Gesundheit am Arbeitsplatz. Die Etablierung von Europäischen Betriebsräten in transnationalen Konzernen bildet gemäß dem Sozialprotokoll des Maastrichter Vertrags einen weiteren Handlungsbereich.[4]

Die gewerkschaftsnahe Politikberatung empfiehlt den westeuropäischen Gewerkschaften eine erhebliche Intensivierung ihrer transnationalen Zusammenarbeit, um so nachhaltige Impulse zugunsten der »sozialen Dimension« des Binnenmarktes geben zu können. Zustandekommen und Erfolg staatenübergreifender Gewerkschaftskooperation stoßen aber auf schwer überwindbare Hindernisse. Als Problem erweist sich die nationale, organisationsstrukturelle und weltanschauliche Zersplitterung der westeuropäischen Gewerkschaftslandschaft. Deshalb ist der Europäische Gewerkschaftsbund kaum aktions- und politikfähig. Ihm steht überdies ein »unwilliger Sozialpartner« gegenüber, denn die supranationalen Unternehmerverbände haben kein Interesse an einer aktiven europäischen Arbeits- und Sozialpolitik.

Vor diesem Hintergrund ist die Realisierung eines grenzüberschreitenden Kollektivverhandlungssystems (inklusive Tarifautonomie und Streikrecht) in absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Es dürfte in den nächsten Jahren allenfalls zu einer bruchstückhaften, auf Großunternehmen beschränkten Europäisierung des Arbeitsrechtes kommen. In einigen transnationalen Konzernen, die durch einen hohen gewerkschaftlichen Organisationsgrad gekennzeichnet sind, entstehen momentan mit Informations- und Konsultationsrechten ausgestattete Europäische Betriebsräte (EBR). Sie könnten einen gewissen Einfluß auf die Entlohnungs- und Arbeitsbedingungen der Konzerne gewinnen, da sich in den westeuropäischen Ländern eine Aushöhlung der Flächentarifverträge infolge der Verbetrieblichung der Arbeitsbeziehungen vollzieht.

...und keine nationale Gewerkschaft

Aufgrund der bisher nicht geglückten europäischen Etablierung gewerkschaftlicher Politik neigen viele Gewerkschaften zu dem Versuch, aus ihren gewohnheitsmäßigen nationalen Machtressourcen und Kontakten Kapital zu schlagen. Gerade der DGB kann in diesem Kontext als Beispiel angeführt werden. Als Richtschnur seines Alltagshandelns fungiert, wovon nicht zuletzt seine Sympathiebekundungen für den Kanzlerkandidaten Schröder zeugen, die Idee einer »progressiven Wettbewerbsfähigkeit«. Dieses Konzept macht den stark neoliberal ausgerichteten Modernisierungsstrategien zum Vorwurf, eine gesellschaftliche Desintegration gefördert zu haben, die innovativem Wirtschaften abträglich ist.

Sozialökonomische Erneuerung im Sinne »progressiver Wettbwerbsfähigkeit« soll sich sehr stark auf sozialpartnerschaftlich-korporatistische Politikmodelle stützen. Nicht drastische Lohnsenkungen, sondern die Stärkung der »Qualitätsproduktion« durch Infrastrukturausbau, Technologieförderung und aktive Arbeitsmarktpolitik gelten als erfolgversprechende Instrumente im internationalen Standortwettlauf. »Unterstützung findet diese kooperative Reregulierungspolitik bei stärker sozialintegrativ bzw. national orientierten Kräften, d.h. bei Gewerkschaften, die auch in das neue Regulierungsgeflecht eingebunden sein wollen, bei Kapitalfraktionen, denen der ‘soziale Friede’ als wichtiger positiver Wettbewerbsfaktor gilt, sowie bei Regierungen, die sich durch den nationalen Schutz sozialer Standards legitimieren wollen«.[5]

Letztlich hält aber auch das Konzept der »progressiven Wettbewerbsfähigkeit« an den Imperativen der weltmarktorientierten Modernisierung fest. An der seit längerem feststellbaren Ausgrenzung gesellschaftlicher Gruppen, die außerhalb oder am Rande des Beschäftigungssystems angesiedelt sind, aus der Geltungszone sozialrechtlicher Regulierung wird sich somit unter einem Kanzler Schröder wenig ändern.

Aufgrund der ‘sozialpatriotischen’ Implikationen der »progressiven Wettbewerbsfähigkeit« hat der Internationalismus zur Zeit einen besonders schweren Stand im DGB.[6] Die eingangs skizzierten gewerkschaftlichen Vorstellungen zur internationalen Sozialpolitik, die durchaus Schnittstellen mit Positionen der Dritte-Welt-Bewegung aufweisen, werden einer auf den einheimischen Arbeitsmarkt fixierten Sichtweise untergeordnet. Die DGB-Einzelgewerkschaften, deren Mitglieder in exportstarken Unternehmen arbeiten (Autoproduktion, Maschinenbau, Chemie), halten sich mit Forderungen nach einer »gerechten Weltwirtschaftsordnung« zurück. Stattdessen ist oftmals von Chancen, die Abkommen wie das MAI der deutschen Wirtschaft bieten, die Rede. Demgegenüber läßt sich bei Gewerkschaftsgliederungen aus schrumpfenden Branchen (z.B. Bau und Textil) eine Sympathie für protektionistische Maßnahmen beobachten. Ihre gelegentlich mit rassistischen Stereotypen operierende Kritik an Arbeitsbedingungen in der »Dritten Welt« erweckt so manches Mal den Eindruck, bloß die Besitzstände ihrer Mitgliedschaft wahren zu wollen, aber an einer engen Zusammenarbeit mit Basisgruppen und Gewerkschaften aus den Ländern des Südens kein Interesse zu haben.

Anmerkungen:

1) Adamy, W. 1997: Globalisierung und internationale Sozialpolitik, in: Jahrbuch Arbeit und Technik 1997: Globalisierung und institutionelle Reform, W. Fricke (Hrsg.), Bonn, S. 263-274.

2) Narr, W.-D./ A. Schubert 1994: Weltökonomie. Die Misere der Politik, Frankfurt am Main, S. 240

3) EGB 1995: Die Aufwertung des europäischen Sozialmodells, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, Nr. 8, S. 1017-1024, hier S. 1018f.

4) Erwähnt seien außerdem die Strukturfonds. Sie ermöglichen es der EU, mit finanziellen Mitteln regional- und strukturpolitisch tätig zu werden. Anfänglich wurde den Fonds die Aufgabe zugeschrieben, im Sinne keynesianisch-sozialstaatlicher Vorstellungen interregionale Wohlstandsunterschiede in Westeuropa auszugleichen. Im Laufe der achtziger Jahre geriet die EG-Regionalpolitik aber immer mehr in den Sog neoliberaler Modernisierungsstrategien. Die Strukturfonds bilden deshalb mittlerweile ein Kernstück eines Mehrebenensystems mit marktähnlicher Regulation: In komplexen Abstimmungsprozessen stecken die Mitgliedsländer und die EU-Kommission den konzeptionellen und finanziellen Rahmen der Regional- und Strukturpolitik ab. Dabei gilt eine wettbewerbsorientierte Doktrin. Regionale Strukturpolitik soll nicht negative Effekte des Binnenmarktes eindämmmen und sozioökonomische Disparitäten zwischen zentralen und peripheren EU-Regionen verringern, sondern vielmehr die subnationale Politikebene zur Stimulierung von Marktprozessen und »endogenen Entwicklungspotentialen« veranlassen. Folgerichtig ist eine Standortkonkurrenz der Regionen entstanden, die die räumlich-sozialen Disparitäten in Westeuropa verstärkt.

5) Bieling, H.-J. 1997: Soziale Frage, sozialpolitische Regulation und Europäische Integration, in: H.-J. Bieling; F. Deppe (Hg.): Arbeitslosigkeit und Wohlfahrtsstaat in Westeuropa. Neun Länder im Vergleich, Opladen, S. 17-51, hier: S. 42

6) vgl. als Fallbeispiel Koch-Baumgarten, S. 1997: Vom Mythos internationaler Solidarität: Die multinationale gewerkschaftliche Regulierung der Schattenflaggenschiffahrt, in: Prokla, Nr. 107, S. 263-290.

Geert Naber ist Sozialwissenschaftler und lebt in Oldenburg

Der Beitrag ist erschienen in iz3w Nr.230 vom Juli/August 1998
www.iz3w.org