Joachim Kreimer-de Fries, Düsseldorf - Mitglied des EGB-Ausschusses Arbeitsbeziehungen/Kollektivverhandlungen
Trotz erheblicher Bedenken vieler EGB - Mitgliedsorganisationen und gegen die Stimmen des DGB und einiger anderer Organisationen (Bünde wie sektoralen Verbände) ist die Teilzeitvereinbarung der europäischen Sozialpartner am 5. Juni im Exekutivausschuss des Europäischen Gewerkschaftsbundes mit der nötigen qualifizierten Mehrheit verabschiedet und am 7. Juni von den europäischen Repräsentanten der Arbeitgeber- und Gewerkschaftsseite unterzeichnet worden. Die Sozialpartner ersuchen die EU - Kommission, die Rahmenvereinbarung dem (Minister-) Rat vorzulegen, der sie durch Beschluss verbindlich machen kann (Prozedere gemäß Maastrichter Sozialpolitikabkommen). Worin besteht der materielle Kern dieser Vereinbarung und was bedeutet ihr Abschluss für die Perspektive des noch in den ersten Anfängen steckenden europäischen Arbeitsbeziehungs- und Kollektivverhandlungssystems?
Ihrem deklarierten Anspruch nach soll die am 7. Juni von UNICE, CEEP und EGB unterzeichnete europäische Teilzeitvereinbarung "einen allgemeinen Rahmen für die Beseitigung von Diskriminierungen von Teilzeitbeschäftigten schaffen und einen Beitrag zur Entwicklung der Teilzeitarbeitsmöglichkeiten auf einer für Arbeitgeber und Arbeitnehmer akzeptablen Grundlage leisten" (Präambel Abs 2 Satz 2). Die zu erwartenden Wirkungen sollten aber weniger nach dem hehren Bekenntnis, sondern nach den konkreten, bindenden Bestimmungen der geplanten Vereinbarung beurteilt werden:
Auf den ersten Blick scheint die Vereinbarung die Arbeitgeber zur Gleichbehandlung von Teilzeit- mit Vollzeitbeschäftigten zu verpflichten, genaueres Hinsehen zeigt, dass faktisch Öffnungsklauseln vereinbart wurden, die den Mitgliedsstaaten - wie bisher - das Recht einräumen, weit interpretierbare Ausnahmen vom Nichtdiskriminierungsgrundsatz zu machen. Im einzelnen:
Der abstrakte Grundsatz gilt nach dem Vereinbarungsentwurf gemeinschaftsweit, die Festlegung konkret - diskriminierender Ausnahmen wird den Mitgliedsstaaten überlassen, wobei die Regierungen/Gesetzgeber die Sozialpartner zwar konsultieren müssen, aber nicht etwa an deren Voten (wenn diese überhaupt übereinstimmen sollten) gebunden sind. (Darüber hinaus können auch die Sozialpartner diskriminierende Ausnahmen vereinbaren.)
Vollzeit- und Teilzeitwünschen der Beschäftigten berücksichtigen (Bestimmung 5 Ziff 3 a/b),
Information über zu besetzende Teilzeit- und Vollzeitstellen im Betrieb bereitstellen (Bestimmung 5, Ziffer 3 c/e),
Maßnahmen in Erwägung ziehen, die den Zugang zur TZA und die berufliche Bildung der TZ-Beschäftigten erleichtern, berufliches Fortkommen und Mobilität fördern (Bestimmung 6 Ziffer 3 d).
Diese weiteren "Bestimmungen" wären aufgrund ihres unverbindlichen Charakters eher als "Gemeinsame Empfehlung der Sozialpartner" denn als Inhalt einer Vereinbarung geeignet.
Bisher bestand auch ohne eine TZ-Vereinbarung nach der Rechtsprechung des europäischen Gerichtshof ein Anspruch der Teilzeitbeschäftigten auf gleiche/anteilige betriebliche Arbeitsbedingungen (nicht Sozialversicherung, die Frage von Betriebspensionen ist noch hängig). Allerdings ist dies jeweils durch den Umweg über den Lohngleichheitsgrundsatz von Frauen und Männern begründet. Nach deutschem Recht ergibt sich dies aus Art. 3 Abs. 1 GG bzw. 2 BeschFG 1985.
Ohne die eingeräumte Ausnahmeregelungen seitens der Mitgliedsstaaten hätte eine Verpflichtung der Arbeitgeber auf den Nichtdiskriminierungsgrundsatz für Teilzeitarbeit durch eine europäische Vereinbarung die Bemühungen der Betroffenen und der Gewerkschaften zur realen Beseitigung von Benachteiligungen gewiß begünstigt. Der Umweg über den Grundsatz der Lohngleichheit der Geschlechter bei der Durchsetzung gleicher Ansprüche wäre dann nicht mehr nötig gewesen.
Mit den eingeräumten nationalen Ausnahmeregelungen ist es hingegen ungewiß, jedenfalls nicht zwingend, dass die Vereinbarung irgendwo zu einer realen Verbesserung der Situation der Teilzeitbeschäftigten führt. Umgekehrt besteht in manchen Mitgliedsstaaten (wo die Arbeitnehmerrechte weniger entwickelt und die Gewerkschaften schwach sind), zumindest die Gefahr, daß bestehende Diskriminierungen (die bisher mit Berufung auf Artikel 119 EG-Vertrag bekämpfbar waren) nun durch nationale Umsetzung der Vereinbarung festgeschrieben oder gar neue Diskriminierungen eingeführt werden. Ob dies der Fall ist, hängt ganz allein von der sozial- und arbeitspolitischen Orientierung der jeweiligen Regierungsmehrheit ab.
Eine enge Eingrenzung der Ausnahmen (Definition der Gelegenheitsarbeit - Vorschlag der gewerkschaftlichen Verhandlungsgruppe: "nicht wiederholte") und/oder die Bindung der nationalen Ausnahmen an Vereinbarungen der Tarifparteien wäre das Mindeste gewesen, um durch das Abkommen einen realen Fortschritt für die Situation von Teilzeitbeschäftigten in zumindest einigen Mitgliedsstaaten sicherzustellen.
Diese und weitere gewerkschaftliche Forderungen an die Vereinbarungen waren allerdings - nach Einschätzung des EGB-Sekretariats und der Verhandlungsgruppe - bei der Arbeitgeberseite nicht durchsetzbar.
Dies verweist auf die Begrenztheit des möglichen Nutzen, den das Instrument der Sozialpartner - Vereinbarungen im Rahmen des sozialen Dialoges auf Gemeinschaftsebene noch auf unabsehbare Zeit für die Gewerkschaften haben wird: Solange die europäische Gewerkschaftsbewegung nicht in der Lage ist, durch europaweite Aktionen bis hin zu transnationalen Arbeitskämpfen die europäischen Arbeitgeberverbände zu Verhandlungen und zu Kompromissen in bezug auf substantielle Fragen der Arbeitsbedingungen zu veranlassen, solange wird sich der Nutzen von Vereinbarungen prinzipiell auf Gegenstände beschränken, bei denen ohnehin eine gewisse Bereitschaft der Arbeitgeber bzw. eine gewisse gemeinsame Schnittmenge mit der Interessen beider Seiten besteht.
Erklärtermaßen gibt es bis auf weiteres nur ein einziges Motiv, das den europäischen Arbeitgeberverband UNICE dazu veranlasst, sich auf Verhandlungen im Rahmen des sozialen Dialoges einzulassen: das Interesse, substantielle sozial- und arbeitspolitische Richtlinien oder andere gesetzliche Maßnahmen der Europäischen Union durch weichere Vereinbarungen der Sozialpartner zu verhindern. (Insofern können die europäischen Arbeitgeber die abgeschlossene Teilzeitvereinbarung, wenn der Rat sie erwartungsgemäß beschließt, als einen Erfolg dieser Strategie verbuchen.)
Die einzige Alternative, die der EGB aufgrund des gegenwärtigen Kräfteverhältnisses auf der europäischen Ebene offengestanden hätte, wäre gewesen, die Verhandlungen wegen der mangelnden Zugeständnisbereitschaft der Arbeitgeber scheitern zu lassen.
Im Falle eines Scheiterns der Sozialpartner-Verhandlungen zur Teilzeitarbeit wäre es erneut Sache der Europäischen Kommission gewesen, dem Rat eine Richtlinie vorzuschlagen. Es gibt keinen Anlaß zu der Annahme, daß ein solcher Richtlinienvorschlag ungünstiger wäre als die für einen Ratsbeschluss anstehende Vereinbarung. Die Richtlinienentwürfe sowohl der belgischen Präsidentschaft von 1993 als auch derjenige der deutschen Präsidentschaft von 1994 waren weitergehender als der aktuelle Text. Der deutsche Präsidentschaftsentwurf scheiterte auf der Ministerratstagung im Dezember 1994 am Veto Großbritanniens. Bei einer Rückverweisung durch die Sozialpartner (bei Scheitern der Verhandlungen) an die Kommission, wäre der Rat bei der Behandlung eines neueren Vorschlags, der keine sozialversicherungsrechtliche Regelung enthält, nicht an das Einstimmigkeitsgebot gebunden (vgl. Abkommen über die Sozialpolitik Art. 4 Abs. 2 Satz 2) gewesen, der Regierungswechsel in Großbritannien läßt auf ein verändertes Verhalten im Rat hoffen.
Was hat die Mehrheit der Mitgliedsorganiationen veranlasst, trotz der vorhandenen Kritik für den Abschluss der Vereinbarung zu votieren?
Angesichts der kontroversen Einschätzungen und der ablehnenden Haltung des DGB (immerhin des größten Mitgliedsbundes) versandte das EGB-Sekretariat "Argumentationshinweise" an die Mitgliedsorganisationen, die für die Haltung der Befürworter symptomatisch sind. Darin stellt auch das EGB-Sekretariat zunächst fest, daß die Bestimmung über den Grundsatz der Nichtdiskriminierung mit seine Öffnungen das einzig verbindliche Element der Vereinbarung darstellt ("Argumentationshinweise" des EGB-Sekretariats zur Exekutivausschußsitzung am 6. Juni 1997); allerdings interpretiert es die Möglichkeit, Teile der Teilzeitbeschäftigten von dem Grundsatz auszunehmen, wie folgt:
Auf europäischer Ebene gibt es keine Ausschlußmöglichkeiten, auf nationaler Ebene besteht indes für die Mitgliedstaaten oder die Sozialpartner eine gewisse tarifvertragliche Flexibilität, vorausgesetzt, es liegen "sachliche Gründe" vor und der Ausschluß von den Bestimmungen wird regelmäßig im Lichte des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung darauf überprüft, ob diese "sachlichen Gründe" weiter vorliegen. (Argumentationshinweise Zf 5)
Abgesehen von dem Euphemismus, die Ausnahmen vom Nichtdiskriminierungsgrundsatz als "Flexibilität" zu bezeichnen, ist der Hinweis auf eine gewisse tarifvertragliche Flexibilität insofern irreführend, als nach dem Vereinbarungstext die Mitgliedstaaten auch ohne Rücksicht auf die Ratschläge der Sozialpartner oder Tarifverträge Gruppen der Teilzeitbeschäftigten von der Gleichbehandlung ganz oder in Bezug auf bestimmte Arbeitsbedingungen ausnehmen können - freilich nicht aus Willkür, sondern aus "sachlichen Gründen" (die sich allemal anführen lassen).
Im übrigen hebt das EGB-Sekretariat wie auch die Mehrheit der Mitgliedsorganisationen auf eine sehr optimistische Sicht der Wirkungskraft der appellativen Elemente der Vereinbarung ab.
Das entscheidende Motiv für das Bestreben des EGB-Sekretariats, die Teilzeitvereinbarung trotz des teils fragwürdigen, teils unverbindlichen Inhalts unbedingt abzuschließen, ist hingegen organisations- und verhandlungspolitischer Art, nämlich:
die politischen Rahmenbedingungen .. zum Zeitpunkt des Abschlusses der Regierungskonferenz, der Aufnahme des Protokolls und Abkommens über die Sozialpolitik in den Vertrag und der notwendigen Verankerung der tarifvertraglichen Beziehungen auf europäischer Ebene... (Argumentationshinweise Zf 11).
Mit anderen Worten: die Befürworter der Vereinbarung sind der Meinung, nach dem (achtbaren) Verhandlungsergebnis zum Elternurlaub habe noch vor Abschluß der EU-Regierungskonferenz eine zweite Vereinbarung der Sozialpartner (egal welchen Inhalts) präsentiert werden müssen, um diese Art von Verhandlungen unter der Schirmherrschaft der Kommission im Rahmen des Sozialen Dialoges als die angemessene Form "der tarifvertraglichen Beziehungen auf europäischer Ebene" zu verankern. Ein Scheitern der Vereinbarung - so das EGB-Sekretariat - werde dieses Instrument abwerten.
Diese Befürchtung wurde und wird von den deutschen Gewerkschaften, die im DGB-Bundesvorstand einhellig gegen den Abschluss der Vereinbarung ausgesprochen haben, nicht geteilt. Nach dem Labour - Sieg ist der Beitritt Großbritanniens zum Sozialpolitik - Abkommens beschlossene Sache. Und wenn das EGB - Sekretariat die Sozialdialog - Verhandlungen schon mit autonomen Tarifverhandlungen vergleicht, dann gehört auch dazu, daß Verhandlungen an der mangelnden Kompromißbereitschaft der Arbeitgeber (bzw. weil geeignete Druckmittel fehlen) scheitern.
Umgekehrt ist zu befürchten, daß der Abschluß einer im Hinblick auf die Öffnung für Diskriminierungen problematischen, ansonsten unverbindlichen Vereinbarung insgesamt die Sozialpartnerverhandlungen auf Gemeinschaftsebene als Instrument, wirksame arbeits- und sozialpolitische Mindestbedingungen zu schaffen, entwertet.
Ebenfalls in die Bewertung eingehen sollte - so das EGB-Sekretariat -
der qualitative Sprung, den die Rahmenvereinbarung, zusammen mit der Aussicht auf weitere Verhandlungen über andere atypische Arbeitsformen, bei einem schwierigen Thema darstellen würde. (Argumentationshinweise Zf 12)
In der Tat haben die heutigen Sozialpartnerverhandlungen und ihre Ergebnisse vorprägende Wirkung auf die Zukunft der Arbeitsbeziehungen auf europäischer Ebene. Es fragt sich nur, welcher "Qualität" dieser Sprung angesichts der vorliegenden Vereinbarung ist. An Vereinbarungen wie der vorliegenden könnten die Arbeitgeber in der Tat Geschmack finden und - nach einigem prinzipiellen Zögern - bereit sein, Vereinbarungen ähnlicher "Qualität" auch für (andere) atypische Arbeitsformen abschließen. Die europäischen Gewerkschaften sollten sich in diesem Zusammenhang allerdings fragen, ob sie sich ein Verhandlungssystem in Europa wünschen, bei dem die Gewerkschaftsseite (ohne rechtfertigende Ergebnisse) der Strategie der Arbeitgeber die Hand reicht, Verhandlungen ausschließlich unter der Bedingung und mit dem Ziel zu führen, befürchtete substantielle EU-Richtlinien durch mehr oder weniger symbolische Vereinbarungen zu ersetzen.
DGB und Mitgliedsgewerkschaften haben zu dem Instrument der Sozialpartnervereinbarung nach Art. 4 des Sozialpolitik-Abkommens (Maastricht) eine gemeinsame, differenzierte Position entwickelt: wir wollen, daß das Instrument genutzt wird, soweit es Fortschritte in Sachen europäischer Mindestregelungen (materielle Verbesserungen für Arbeitnehmer in zumindest einigen EU-Mitgliedsländern) erbringt , aber nicht um seiner selbst willen oder bloß um (im Sinne der Arbeitgeber) Richtlinien zu vermeiden.
Eine Ablehnung des Abschlusses durch den EGB hätte den Arbeitgebern im Hinblick auf künftige Verhandlungen signalisiert, daß sie schon ein paar substantielle Zugeständnisse machen müssen, wenn sie per Vereinbarung eine Richtlinie vermeiden wollen.
Der mögliche Nutzen, den die europäischen Gewerkschaften aus den Sozialpartnerverhandlungen künftig erwarten können, wäre durch eine Ablehnung des Abkommen insofern nicht verringert, sondern eher erhöht worden.
Die Positionen der EGB-Mitgliedsorganisationen zur Vereinbarung waren im übrigen differenzierter und kritischer, als es die qualifizierte Mehrheit für den Abschluss nahelegt. Im EGB-Ausschuß für Arbeitsbeziehungen am 5. Mai sprach sich die große Mehrheit der Mitglieder entschieden dafür aus, das Abkommen ohne vollständige Erfüllung der den Arbeitgebern mitgeteilten Mindestbedingung (insb. engere Eingrenzung der möglichen Ausnahmen) nicht passieren zu lassen. Die Bedingungen wurden in diesem wesentlichen Punkt nicht erfüllt. Auf der letzten Sitzung der EGB-Verhandlungsgruppe am 14. Mai wurde zwar die Empfehlung zur Annahme mit Mehrheit beschlossen, zugleich wurde deutlich, daß schätzungsweise die Hälfte der vertretenen Organisationen dies mit schweren Bedenken und im Wesentlichen aufgrund der Befürchtung taten, ein Scheitern des Abkommens bedeute einen Rückschritt für das Instrument der Sozialpartnerverhandlungen.
Diese Befürchtung ist u. E. - wie oben schon ausgeführt - gegenstandslos und jedenfalls kein ausreichendes Argument, eine nicht nur schwache, sondern in einigen Punkten höchst problematische Vereinbarung zu akzeptieren.
Die deutschen Gewerkschaften werden nach der gefallenen Mehrheitsentscheidung im EGB die Vereinbarung loyal akzeptieren und das Ihre tun, um die Gefahren, die in Öffnungsklauseln liegen, zu begrenzen.
Zunächst gilt es Einfluß auf die Kommission zu nehmen, damit in der Erläuterung bei der Weiterleitung der Vereinbarung an den Rat eine Interpretation erfolgt, die die Öffnungsklauseln für nationale Ausnahmeregelungen restriktiv auslegt. In diesem Sinne sollten DGB und Gewerkschaften weiterhin auf ihre europäischen Organisationen - EGB und sektorale Gewerkschaftsverbände - auf Basis ihrer kritischen Einschätzung einwirken. Falls der Ministerrat das Abkommen durch Beschluß in Kraft setzen sollte, wird sich der DGB bei der zu erwartenden Konsultation durch die Bundesregierung dafür stark machen, daß bei der gesetzlichen Umsetzung der Vereinbarung in Deutschland von der Möglichkeit diskriminierender Ausnahmeregelungen nicht bzw. nur in eng definierten Grenzen Gebrauch gemacht wird.
Darüber hinaus werden sich DGB und Gewerkschaften jetzt verstärkt für eine grenzüberschreitende Kooperation in Fragen von Kollektivverhandlungen mit der Perspektive einer gewissen tarifpolitischen Koordinierung einsetzen - sowohl unmittelbar zwischen verschiedenen nationalen Gewerkschaften und ihren Bünden, als auch auf der Ebene der europäischen Zusammenschlüsse. Erste multilaterale grenzüberschreitende Treffen dieser Art haben im Juni 1997 stattgefunden und führen zu einer Etablierung regelmäßiger Informations- und Kooperationsbeziehungen.
Bei dieser Art grenzüberschreitender Kooperation kann es freilich nicht darum gehen, schlicht das deutsche Kollektivvertragssystem auf Europa zu übertragen. Aber nur durch die konkrete Zusammenarbeit und Koordinierung, insbesondere auf sektoraler Ebene, können diejenigen Elemente der nationalen Kollektivverhandlungssysteme und der gewerkschaftlichen Forderungspolitik in ein künftiges europäisches Arbeitsbeziehungssystem "hineingerettet" werden, die es im gemeinsamen Arbeitnehmerinteresse verdienen.
Dieser Artikel ist erschienen in Arbeit und Recht - Zeitschrift für Arbeitsrechtspraxis (ArbuR) Heft 8/1997, S. 314-317. Wir danken dem AiB-Verlag für die freundliche Freigabe und den Hinweis auf einen Artikel zur EU-Rahmenvereinbarung befristete Arbeit von Inge Kaufmann, der im aktuellen Heft von Arbeit und Recht erscheint, bestellbar auch per e-mail.