La Otra Cara De Un Paradigma Previsional: La Crisis De Los Fondos De Pensiones En Chile

El nuevo sistema de Pensiones: Las AFP

Durante la dictadura militar en Chile, en Mayo de 1981, entró en vigor el Decreto Ley 3500, que estableció un nuevo régimen obligatorio de pensiones, pero sin ninguna consulta previa a los trabajadores y a la ciudadanía en general. Este sistema tiene como base la capitalización individual de contribuciones definidas, con administración privada y "competitiva" de los fondos acumulados, a cargo de los mecanismos creados para tales efectos como Sociedades Anónimas, llamadas de allí en adelante Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). El nuevo sistema se sustenta en los siguientes principios básicos:

• Capitalización individual: Las pensiones de vejez operan sobre la estricta base de la capitalización individual del afiliado. Quién está obligado a sostener un ahorro previsional forzoso del orden del 13% de sus remuneraciones brutas, durante la totalidad de su vida laboral; de los cuales sólo un 10% es incorporado efectivamente al "fondo" de pensiones, alrededor de un 1% es utilizado para contratar seguros en favor de los cotizantes y el saldo, de aproximadamente un 2%, es devengado por las AFP en pago por el servicio de administrar el sistema. Esta cotización adicional de casi 3% (1% + 2%) puede ser modificada por la sola voluntad de la Administradora.

• Administración privada: A diferencia del sistema anterior de administración, la ley establece que la administración de este fondo sea exclusivamente privada con entidades (Sociedades Anónimas) creadas especialmente para este propósito. Adicionalmente se incorporan al sistema las Compañías de seguros de vida

• Subsidiariedad del Estado: El estado chileno se reserva tres funciones respecto del sistema previsional:

1. Dictar la ley y reglamentos que rigen el sistema previsional.
2. Garantizar el funcionamiento del sistema.
3. Garantizar los beneficios del afiliado cuando la gestión privada no cumpliera con éxito su misión.

• Libre elección: El asalariado elige "libremente" en cual administradora colocará sus fondos. Un supuesto fuerte es que esta libertad es la base de las administradoras para ejercer la competencia, minimizando costos y alcanzando el máximo de eficiencia y rentabilidad para los cotizantes.

• Uniformidad: Este principio se refiere a igual prestación frente a un mismo estado de necesidad, previo cumplimiento de iguales requisitos.

El sistema de pensiones durante los últimos años: Principales problemas

En 1996 la autoridad máxima de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones proclamaba que al cabo de 15 años de su creación, el sistema privado de pensiones chileno, basado en la capitalización individual, sirve de ejemplo en América Latina, Estados Unidos y Europa del Este; y agregaba que "la cuenta final la vamos a tener en 15 o 20 años, cuando existan los primeros pensionados oficiales del sistema"... "pero, se auguran resultados positivos y estamos optimistas".

Sin embargo, no todos comparten ese optimismo. Según una encuesta realizada ese mismo año por el Centro de Estudios de la Realidad Contemporánea (CERC), el 44% de los cotizantes decía tener "poca" y un 10% "ninguna confianza" en las Administradoras de Fondos de Pensiones, pese a que todos imponían regularmente. Otro estudio publicado en 1998, realizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), señaló que siete de cada diez entrevistados estimaban que con la pensión que obtendrán, podrán satisfacer apenas –o no podrán- sus necesidades básicas durante la vejez.

En la práctica el sistema de pensiones lleva ya cerca de 20 años de funcionamiento. Tiempo suficiente para observar los problemas que este sistema tiene. En este trabajo destacaremos solamente los principales,

• Baja rentabilidad real del ahorro previsional:

Uno de los principales momentos en que se coloca a prueba la confianza en el sistema es cuando se da a conocer la rentabilidad mensual del fondo, dato importante en la determinación del monto de las jubilaciones. Por ejemplo, durante 1998 esta rentabilidad fue de –1,1, lo cual expresa diferentes rentabilidades individuales. Tener rentabilidad negativa significa lisa y llanamente perder dinero. Entre 1995 y 1998, esta fue la segunda oportunidad en que se ha registró una rentabilidad negativa, habiendo sido 1995 el otro período en que ocurrió algo similar, con un resultado desfavorable de 2,5%. En una mirada de todos esos años, también se observa un pobre desempeño, puesto que arrojan una rentabilidad anual promedio de apenas 1,15% real.

Sin embargo, en 1999 el fondo logró una importante rentabilidad (16,3 %), debido sobretodo a la venta de activos de algunas empresas. Pero durante el ejercicio del año 2000 el desempeño del fondo de pensiones arrojó una rentabilidad real de sólo 4,4%.

Estas bajas rentabilidades significan que todos los cotizantes han perdido la oportunidad de haber logrado con sus ahorros retornos muy superiores a los de las AFP en otros instrumentos del sistema financiero. Un ranking de rentabilidad de la inversión confeccionado por la prensa especializada ubicó a las AFP en el octavo lugar respecto de otras alternativas de inversión entre las cuales un depósito a 90 días en moneda constante arrojo una rentabilidad anualizada de 5,41% corriente en el sistema, es decir si sólo el fondo hubiese operado con instrumentos de renta fija habría arrojado en total un 23% más que lo que arrojó el ejercicio de las administradoras. Algunos estudios señalan que un punto porcentual mayor o menor de rentabilidad equivaldría a una mejora (o empeora) de alrededor de 17% de aumento/disminución de la pensión de una persona que cotiza por veinte años al momento de jubilarse. Pero, como es sabido, los afiliados no tienen la "libertad" de elegir los instrumentos y mecanismos en los cuales las Administradoras invierten "sus" ahorros.

Las AFP se han concentrado en repetir a sus afiliados que el sistema de pensiones acumula desde 1982 una rentabilidad promedio anual de 11% real. Pero este indicador de rentabilidad, aparentemente incuestionable, no es aplicable a todos los cotizantes, en rigor, es aplicable sólo a los que están desde el inicio del sistema. Tampoco es aplicable a los cotizantes pensionados en períodos recientes.

• Grave deficiencia de cobertura:

Aunque el número de afiliados al sistema previsional privado muestra un aumento constante, su tasa de crecimiento ha disminuido sostenidamente desde 1995. A esta baja tasa de afiliación se suma otro de los aspectos crítico del sistema previsional chileno: la disminución de los cotizantes regulares con relación al número de afiliados. A Octubre del 2000 el fondo contaba con 6.27 millones de afiliados de los cuales sólo 2.68 millones eran cotizantes regulares. En términos porcentuales, únicamente un 42,7% de los afiliados cuentan con cobertura efectiva del sistema. Este es el porcentaje de cobertura más bajo de toda la década de los noventa.

Este bajo nivel de cobertura genera una legítima preocupación acerca del futuro previsional de todos los afiliados al sistema privado. Según el Informe del PNUD ya citado, entre un 30% y 40% de los afiliados (entre 1,7 y 2 millones de personas) no alcanzarán a completar el ahorro necesario para lograr la pensión mínima. Por cierto, esta estimación se queda corta cuando consideramos el aumento progresivo de los afiliados no cotizantes desde 1995 a la fecha, los cuales pasan de 2 millones 358 mil a 3 millones 163 mil trabajadores. Es esta enorme masa de la población chilena, que se encuentra actualmente al margen de la seguridad social la que está sufriendo los embates de los riesgos propios del sistema privado de previsión en medio de la mayor indefensión.

Para la gran mayoría de los chilenos no hay duda que los altos niveles de desempleo (sobre el 9%) y de precarización del empleo –bases del éxito del modelo económico, y hoy agudizadas por la recesión- son las que generan en última instancia las graves insuficiencias en la cobertura previsional, convirtiéndose en el "talón de Aquiles" del sistema. En tanto, en la Asociación como en la Superintendencia de AFP continúan "suponiendo" que gran parte de los trabajadores tienen altos ingresos, ocupaciones estable y una rigurosa disciplina impositiva; por lo que la responsabilidad individual es determinante en la cotización regular. No obstante, todo pareciera indicar que estaríamos evolucionando hacia una situación futura en la que el sistema previsional privado no podrá asegurar a más de la mitad de los trabajadores chilenos ni siquiera el derecho a una pensión mínima.

• Elevados costo de administración:

Como consignamos al principio, la cotización previsional obligatoria para los trabajadores es del orden del 13% de sus remuneraciones brutas, sin embargo sólo el 10% de estos ingresos es entregado al fondo de capitalización individual, alrededor de un 1% es utilizado para contratar seguros en favor de los cotizantes y el saldo, de aproximadamente un 2%, es devengado por las AFP en pago por el servicio de administrar el sistema. Algunos estudios estiman que la comisión efectiva real de las AFP sobre el fondo de pensiones durante el periodo 1981-1999 fue de un 27,4%, con un decremento del fondo total de US$4.441 millones.

En términos individuales un trabajador cancela una comisión del orden del 18% de su aporte previsional a la AFP, lo cual comparado con cualquier otro instrumento de inversión del mercado de capitales resulta escandalosamente onerosa. A modo de ejemplo, una comisión típica de un fondo mutuo es del orden de 0,6% de los dineros depositados, es decir 30 veces de diferencia con la comisión que cobra una AFP.

Ahora si el sistema chileno se compara con un fondo extranjero, como el Central Provident Fund, que administra el fondo de pensiones de los empleados de Singapur desde 1957, llegamos a la conclusión que las AFP cobran una comisión diez veces más alta que el fondo de Singapur.

Esta situación está directamente relacionada con la rentabilidad real del fondo de pensiones. Los organismos oficiales y gremiales de las AFP destacan "alegremente" una rentabilidad promedio anual de 11,2% durante el periodo 1982-1999. Esta cifra es correcta si se compara con el 10% enterado por los trabajadores al fondo. Sin embargo el análisis que se debe realizar para conocer la rentabilidad real efectiva es considerando el total de 13% que desembolsan los trabajadores. Estudios recientes señalan que al utilizar esta última metodología, la tasa interna de retorno anual promedio de los ahorros previsionales para el periodo 1982-1999 es de solo 6,38%, cifra que es casi la mitad de lo que los propagandistas del sistema con mucha pompa exponen.

• Sostenida deuda Previsonal:

Adicionalmente, debe señalarse que entre los trabajadores que aparecen como no cotizantes se encuentran los afiliados a quienes sus patrones (empresas, municipios, etc.) descuentan legalmente las cotizaciones previsionales y no las integran. En los últimos años, debido en gran parte a la crisis recesiva que ha enfrentado la economía chilena, se ha profundizado este problema de deuda previsional por parte de un número significativo de empleadores. El origen de esta deuda radica en que la actual legislación permite a los empleadores solo declarar el monto de la cotización y enterar el aporte posteriormente. Sólo en el caso de despido del trabajador, el empleador debe tener enterada la totalidad de cotizaciones del trabajador.

En la actualidad, la deuda previsional sólo en el sector de AFP, se estima en unos US$240 millones. Las causas judiciales se estiman en sobre 200.000 casos. Sin embargo, frente a esta abismante realidad muy perjudicial para los trabajadores, el gobierno de la concertación ha decidido mantener el mecanismo tal como está.

Al respecto, la Superintendencia de AFP, a pesar de las obligaciones de supervigilancia y control que posee, no ha intervenido ni ha hecho recomendaciones respecto de la forma de perseguir este delito que se repite recurrentemente desde los mismos inicios del sistema.

El principal perjuicio para los trabajadores consiste en que merman sus ahorros y en consecuencia tiene menos dinero para su jubilación.

Conclusiones

La situación descrita reviste caracteres alarmantes, sin duda, al punto de revelar una crisis del sistema previsional privado impuesto autoritariamente por la dictadura de Pinochet. Resulta evidente para todos los afiliados que un sistema que ha venido generando en los últimos años un tan alto grado de exclusión, que registra pérdidas o rentabilidades mínimas a sus cotizantes y que exige el pago de altas comisiones por ello; se encuentra en una profunda crisis.

En consecuencia, surge la interrogante de sí este sistema será capaz de superar en el futuro los actuales niveles de cobertura, ya que de no ser así, podría condenar a casi la mitad de la fuerza de trabajo del país a la más absoluta desprotección o a una pensión mínima del Estado que sirve sólo para subsistir en la pobreza. Lamentablemente, las proyecciones de mediano plazo, que anticipan salarios bajos y altos niveles de desempleo y de empleo precario, así como menores tasas de crecimiento de la economía y una alza sistemática de la población pasiva, apuntan a que no habrá mayores cambios. De no producirse una reforma radical en este campo, es fácil imaginar el triste espectáculo que ocurrirá en diez o quince años más.

Es posible que las tasas de rentabilidad puedan mejorar en el mediano y largo plazo, pero es casi imposible que ellas alcancen el nivel obtenido antes de 1995, así lo reconocen los propios empresarios de la previsión. Ese mejoramiento dependerá de los resultados que produzcan las reformas que se proponen, algunas de las cuales se están tramitando en el Congreso desde hace algunos años.

Estas reformas descansan en la "fe" en el mercado, pero poco se dice que este es un mercado con características oligopólicas, con muy pocos actores y un mercado cautivo constituido por los trabajadores que están obligados a comprar este servicio por ley. Antes que nada, hay que tener fe en el derecho de toda persona a obtener una pensión digna y en el derecho a participar en la administración de sus propios fondos previsionales.

Claudio Lara y Cristián Candia
Centro de Investigación y Asesoría Laboral –CILAS-Chile

Santiago de Chile, enero del 2001

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