In der Koalitionsvereinbarung von Oktober 1998 hatten SPD und Grüne eine Reihe von arbeits- und sozialrechtlichen Reformen verabredet. Inbesondere in diesem Politik-bereich wird die künftige Ausrichtung der rot-grünen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik bestimmt. Die Spannweite der politischen Strömungen, die in der neuen Bundesregierung vertreten sind, reicht bekanntlich vom moderaten Neoliberalismus der "neuen Mitte" bis hin zu sozialreformistischen Vorstellungen. Bislang konnten die reformistischen Strömungen in der Regierungskoalition keine besonderen Akzente setzen – auch nicht im ersten Durchgang der hier interessierenden arbeits- und sozialrechtlichen Reformen.
Abgearbeitet wurden in diesem Bereich bislang folgende Punkte: die Revision der Verschlechterungen des Kündigungsschutzes durch die alte Bundesregierung, einige ausschließlich auf die Bauwirtschaft abzielende Regelungen, wie die Entfristung des Arbeitnehmerentsendegesetzes(1), die Erleichterung von allgemeinverbindlichen Tarifverträgen in der Bauwirtschaft und die verstärkte Haftung von Generalunternehmern für die nach dem Entsendegesetz geltenden Arbeitsbedingungen bei Subunternehmern. Die neuen Regelungen zur "Scheinselbständigkeit" werden in der nächsten Ausgabe des express näher untersucht und bewertet.
Bei der Reform des Kündigungsschutzgesetzes war in der Koalitionsvereinbarung nur von der Korrektur sozialer Einschnitte (der alten Regierung) die Rede. Folglich besteht die Änderung im wesentlichen in der Wiederherstellung des alten Schwellenwertes (mehr als 5 Beschäftigte statt mehr als 10) und in der Rekonstruktion der alten, für den Unternehmer weniger flexibel handhabbaren Maßstäbe der Sozialauswahl bei betriebsbedingten Kündigungen.
Der Schwellenwert wirkt dabei wie eine ausschließende Kleinbetriebsklausel: Die Kleinbetriebsklausel in § 23 Kündigungsschutzgesetz (KSchG) hat zur Folge, daß der Arbeitgeber in einem Kleinbetrieb grundsätzlich freie Kündigungsmöglichkeiten im Rahmen der gesetzlichen Kündigungsfristen hat.(2)
Bei der Feststellung der u.a. hierfür notwendigen maßgeblichen Beschäftigtenzahl wird die auch bislang nur anteilige Berücksichtigung von Teilzeitbeschäftigten prinzipiell fortgeschrieben. Gleichwohl nimmt sich die Bewertung der Teilzeitbeschäftigten nun geringfügig günstiger aus als unter der alten Gesetzeslage.(3)
Damit hat die neue Regierungskoalition den mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz von 1985 verbundenen Einbruch stehen gelassen: Das Kündigungsschutzgesetz vor 1985 kannte im Wortlaut keine Unterscheidung zwischen Teil- und Vollzeitbeschäftigten. Bis dahin war es ständige Rechtssprechung des Bundesarbeitsgerichts, daß bei der Feststellung des Schwellenwertes alle Teilzeitbeschäftigten ohne Differenzierung ihrer Stundenzahl zu berücksichtigen sind.
Keine Berücksichtigung in den Plänen der neuen Bundesregierung fanden Vorschläge aus dem Kreis der gewerkschaftlich orientierten ArbeitsrechtlerInnen, den Schwellenwert nicht mehr auf den Betrieb, sondern auf das Unternehmen zu beziehen oder gar die ökonomische Rationalität "betriebsbedingter" Kündigungen einer gerichtlichen Überprüfbarkeit aussetzen zu lassen.(4)
Die aktuelle Reform dehnt die Reichweite des Kündigungsschutz zwar wieder aus, erfaßt aber eine Vielzahl von Beschäftigten in Kleinbetrieben auch jetzt nicht: Nach dem alten Schwellenwert der Kleinbetriebsklausel vor 1996 waren es über 3,5 Mio. abhängig Beschäftigte und nach der Arbeitsstättenzahlung von 1970 schon 3 Mio. Arbeitnehmer (5), die in Kleinbetrieben im Sinne des Gesetzes gearbeitet haben. Mit dem Blümschen Schwellenwert von 10,25 (!) (6) waren es ca. 8 – 9 Mio. abhängig Beschäftigte in sogenannten Kleinbetrieben, denen der Kündigungsschutz vorenthalten wurde.(7)
In diesem Zusammenhang sind außerdem die ca. 3,5 Mio. Beschäftigten in nicht beriebsratsfähigen Kleinbetrieben im Sinne der §§ 1,4 BetrVG zu berücksichtigen, die weder eine kollektive Interessenvertretung noch den daraus abgeleiteten kollektiven Kündigungsschutz haben.(8)
Diese auffällige und folgenreiche Sonderbehandlung wiegt umso schwerer, als in Klein-betrieben häufiger denn in Mittel- und Großbetrieben gekündigt wird. Die abhängig Beschäftigten dürften dort jedoch nicht weniger schutzbedürftig sein als Beschäftigte in Mittel- und Großbetrieben.(9)
Bei der Neuordnung der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse kam es nach einer direkten Intervention des Kanzlers nicht zu einer sozialrechtlichen Eindämmung dieser "McJobs" zu Lasten der Unternehmen, sondern zu einer sozialversicherungsrechtlichen Diskriminierung dieser Gruppe von Teilzeitbeschäftigten. Der wesentliche Effekt der Reform besteht in der Stärkung der ökonomischen Basis der Sozialversicherung, in die die geringfügigen Teilzeitbeschäftigten nun zwar einbezogen sind – jedoch nicht diskriminierungsfrei und mit nur geringen Vorteilen.(10)
Die "Prekarität" dieser Teilzeitbeschäftigten wird also fortgeschrieben, aber in geordnetere Bahnen gelenkt. So bleiben die "630-DM-Jobs" ein Anknüpfungspunkt für die spezifisch deutsche Variante des amerikanisch inspirierten Niedriglohnsektors. Sie stellen für die Unternehmen ein nach wie vor attraktives Umstrukturierungsinstrument für betriebliche Arbeitsmärkte zu Lasten von geschützten Arbeitsverhältnissen dar.
Bei den gleichfalls zwischen den Parteien verabredeten Veränderungen im Tarifvertragsrecht (Verbandsklage und Erleichterung der Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen), im Arbeitskampfrecht (Veränderung des § 116 AFG) und im Mitbestimmungsrecht (Betriebsverfassung und Unternehmensmitbestimmung) liegen noch keine Entwürfe der Bundesregierung oder der Regierungsfraktionen vor. Aus den Fraktionen von Grünen und SPD werden auch keine eigenständigen Vorschläge erwartet. Hier hat in allen Punkten das Bundesarbeitsministerium bzw. das Kabinett Schröder selber die Federführung. Inbesondere zur Novellierung der Betriebsverfassung wird noch im Laufe dieses Jahres mit einem Gesetzesentwurf des Ministeriums gerechnet. Der Erwartungsdruck aus den Gewerkschaften ist hier besonders hoch. Mit der "Bonner Erklärung für eine moderne Betriebsverfassung" hatten die Gewerkschaften schon vor der Bundestagswahl ihre Forderungen an eine rot-grüne Bundesregierung festgezurrt. Ob und wie weit das Bundesarbeitsministerium die gewerkschaftlichen Vorschläge aufgreifen wird, ist zumindestens offiziell noch eine offene Frage.
Der vorliegende Vorschlag des DGB zur Novellierung der Betriebsverfassung berührt u.a. folgende Punkte:
1. Erleichterung des Wahlverfahrens vor al-lem in Klein- und Mittelbetrieben; effektiver Rechtsschutz für die Initiatoren in jeder Phase des Wahlverfahrens;
2. Allzuständigkeit der Betriebsräte in (fast) allen sozialen, personellen und wirtschaftlichen Fragen, sofern diese nicht gesetzlich oder kollektivvertraglich geregelt sind; Einbeziehung von Umweltschutzfragen;
3. Erweiterung der Mitbestimmungsrechte bei personellen Einzelmaßnahmen, besserer Rechtsschutz beim Kündigungsschutz, der durch das BetrVG vermittelt ist;
4. Ausbau der Individualrechte der Beschäftigten (Informations-, Beteiligungs- und teilweise auch Leistungsverweigerungsrechte); rechtliche Normierung des Grundrechts auf freie Meinungsäußerung im Betrieb;
5. Erweiterung des Arbeitnehmerbegriffs der Betriebsverfassung, der alle vom jeweiligen Unternehmen abhängigen Arbeitenden unabhängig von der äußerlichen vertraglichen Form einbezieht; erweiterter Betriebsbegriff, der vor allem auf die faktische Zusammenarbeit im Betrieb abstellt und dadurch auch LeiharbeiterInnen etc. einbezieht.
Rechtspolitisch und strategisch bedeutsam ist neben der Stärkung von Individualrechten vor allem das neue Prinzip der Allzuständigkeit der mitbestimmenden Betriebsräte.(11)
Die Vorstellungen des DGB-Enwurf sind eindeutig von dem Anspruch der Re-Regulierung der Arbeitsbeziehungen geprägt und setzen somit einen politischen Kontrapunkt gegen die neo-liberale Arbeitsmarktpolitik der letzten 15 Jahre.
Der Vorschlag verarbeitet damit auch ökonomische Entwicklungen, die den arbeitsrechtlichen Schutz z.B. durch Outsourcing und Unternehmenszusammenschlüsse, weitgehend ausgehöhlt haben. Diese Handschrift des DBG-Vorschlags wird im Kabinett Schröder auf nur wenig Begeisterung stoßen.
In der gewerkschaftslinken Diskussion wird der Vorschlag des DGB zur Novellierung der Betriebsverfassung als programmatischer Gegenpol zu den Mitbestimmungsthesen der Hans-Böckler- und Bertelsmann-Stiftung wahrgenommen.(12) Die Mitbestimmungsthesen (13) dieses Stiftungsduos wurden zurecht als ein Versuch der Totalrevision der gewerkschaftlichen Mitbestimmungskonzeption kritisiert. Der Tenor der Stiftungsthesen weist die Mitbestimmung als "Standort- und Produktivitätsvorteil" aus und stilisiert die Betriebsräte als "Co-Manager". Die Kritik, daß mit dieser Positionierung die soziale Korrektur- oder gar Gegenmachtfunktion der Betriebsräte vom "brain trust" der Gewerkschaften geräumt wird, ist zutreffend. Es scheint mir aber unangebracht, die real existierende Praxis der Betriebsräte zu beschönigen, die mancherorts die Mitbestimmungsthesen von HBS/Bertelsmann bereits leben. Daß Betriebsräte schon häufig genug ohnmächtige bzw. rein symbolische Co-Manager sind, liegt auch an der Tendenz der Verlagerung von Tarifpolitik auf die betriebliche Ebene, wo der Konkurrenz- und Anpassungsdruck objektiv am höchsten ist.
In der strategisch problematischen Focussierung auf die einzelbetriebliche Gestaltungsebene liegt denn auch die einzig wirkliche Schwäche des DGB-Vorschlags. Die Allzuständigkeitsklausel (der immer und alles mitbestimmende und verhandelnde Betriebsrat) des DGB-Vorschlags ist vermutlich von unterschiedlichen Motiven der AutorInnen geprägt:
Zum einen reflektiert der Vorschlag den alten, einengenden, wirklichkeitsfremden Katalog der Mitbestimmungstatbestände, der vor allem engagierte gewerkschaftlich orientierte Betriebsräte behindert. In diese eher pragmatische Betrachtungsweise gehören auch die guten Vorschläge zum Wahlverfahren und Kündigungschutz nach § 102 BetrVG.
Zum anderen ist die Konstruktion des immer und für alles zuständigen Betriebsrates auch eine (unbewußte?) Verarbeitung der riskanten Verbetrieblichung der Arbeits- und Tarifpolitik z.B. durch die vielfältigen Öffnungsklauseln der "modernen" Tarifverträge. Der Betrieb als der Ort, in dem die gewerkschaftlichen und betriebsrätlichen BetriebspolitikerInnen der Standortkonkurrenz und dem Anpassungsdruck nach unten am stärksten ausgesetzt sind, ist derzeit vermintes Gelände. Angesichts der aktuellen Erosion des Flächentarifvertrags und der Aushöhlung des allgemeinen Arbeits- und Sozialrechts sowie der forcierten Konkurrenz von Unternehmen und Betriebsteilen, werden allzuständige, immer mitverhandelnde und mitbestimmende Betriebsräte in sensiblen Bereichen wie dem Umweltschutz oder der betrieblichen Arbeitsmarktpolitik eher Anpassungszwänge executieren als sozial im Sinne von Gegenmacht gestalten. Oder anders: Der allzuständige Betriebsrat ist kein Ersatz für einen wirksamen Flächentarifvertrag, eine effektive Sozial-, Umwelt- und Arbeitsschutzgesetzgebung und für eine Demokratisierung der Unternehmensverfassung.
Wenn es auf diesen überbetrieblichen Ebenen gelingen würde, Gestaltungs- und Schutzräume zu (re)konstruieren, könnte man mit dem Betriebsratsideal des DGB-Entwurfs gelassener umgehen. Eine zusätzliche Kompetenzzuweisung für die Betriebsräte macht jedoch nur dann einen Sinn, wenn gleichzeitig auch die Demokratisierung der Arbeitsbeziehungen oberhalb der einzelbetrieblichen Ebene und die Wiederherstellung einer realen – und nicht nur symbolischen – tarifpolitischen Souveränität in Angriff genommen wird. Strategisch wäre die Gewerkschaftslinke gut beraten, bei der bald stattfindenden Auseinandersetzung um die Reform der Betriebsverfassung nicht erneut in die Falle der Verbetrieblichung der "Mitbestimmung" zu laufen.
Wichtige Hinweise gegen diese riskante stragische Orientierung gibt eine neuere Studie des WSI zur "Verbetrieblichung der Tarifpolitik": Nur 12 Prozent der westdeutschen Betriebsräte und nur 9 Prozent ihrer ostdeutschen KollegInnen halten die Dezentralisierung relevanter Entscheidungen durch Öffnungsklauseln für unproblematisch. Jeweils 41 Prozent (36 %) bzw. 36 Prozent (39 %) halten die Verbetrieblichung für ambivalent bzw. für generell problematisch, weil häufig eine "wirkungsvolle Einflußnahme kaum noch möglich ist". Nicht überraschen kann dabei, daß die Akzeptanz in den Großbetrieben größer ist als in Klein- und Mittelbetrieben. Letztere sind aber für die Betriebsstruktur und für die Mehrheit der abhängig Beschäftigten prägender als die Großbetriebe z.B. der Automobilindustrie.
Die Auseinandersetzung mit der Bundesregierung wird aber nicht nur von der Thematik der Verbetrieblichung bestimmt. Die Koalitionsvereinbarung fixiert hier ohnehin nur wenige Punkte: Wahlverfahren, Telearbeit, Betriebs- und Arbeitnehmerbegriff. Im übrigen stellen die Koalitionsvereinbarungen die Novellierung vor allem unter das Motto "Beteiligung und Motivation der Beschäftigten"(14). Eine Motivationsspritze nach dem Geschmack der neuen Mitte – mit vollverantwortlichen Betriebsräten als Standortvorteil – hätte mit einer gewerkschaftlichen Reformkonzeption nicht mehr viel zu tun.
Die gewerkschaftliche Linke sollte daher in der Reformdebatte versuchen, eigene Akzente zu setzen: Die Reform der Betriebsverfassung muß durch die Rekonstruktion tarifpolitscher Souveränität begleitet werden. Auch hier könnten durch Veränderungen im sonstigen Arbeitsrecht (Verbandsklage, Allgemeinverbindlichkeitserklärung, Arbeitskampfrecht) die Rahmenbedingungen für gewerkschaftliche Branchen- und Betriebspolitik positiv beeinflußt werden. Über die Durchsetzungsmöglichkeiten und die Widerstände von Schröder, Hombach etc. soll an dieser Stelle nicht spekuliert werden.
Der Streit um die Ausrichtung der noch ausstehenden arbeits- und sozialrechtlichen Reformen wird eine vor allem für die Gewerkschaften zentrale "Falle" offenlegen, die mit dem Konzept der "neuen Mitte" verbunden ist: Von seiten der Bundesregierung ist mit Gesetzesinitiativen im Bereich des Arbeitsrechts zu rechnen, die primär auf die besonderen Bedingungen der "Kernbelegschaften" ausgerichtet sind und die soziale Wirklichkeit der mehr oder weniger prekär Beschäftigten ausblenden. Gegen diese Tendenz des ‘Kernbelegschaftsarbeitsrechts’ muß ein übergreifendes Konzept der sozialen und politischen BürgerInnenrechte formuliert werden. Teil dieses Konzepts muß die Stärkung von gewerkschaftlichen und individuellen Rechtspositionen in der Betriebsverfassung sein. Zusätzlich müssen wirksame, garantierte und unantastbare Abwehrrechte für die Betriebsräte abgesichert werden. Über einen ‘weiten’ Betriebs- und Beschäftigtenbegriff können die ungeschützten Arbeitsverhältnisse einbezogen wer-
den. Es muß jetzt also vorrangig darum gehen, ‘politische Öffentlichkeit’ im Betrieb herzustellen, gewerkschaftliche Aktivitäten im Betrieb rechtlich abzusichern und sozialen Spaltungen entgegenzuwirken. Die Rolle der Betriebsräte in dieser Konzeption von Betriebsverfassung kann dabei weder die der Co-Manager noch die einer Ersatzgewerkschaft sein.
Hierzu kann eine fortschrittliche Betriebsverfassung einen Beitrag leisten. Sie ist aber kein Ersatz für tarif- und sozialpolitische Initiativen der betrieblichen und gewerkschaftlichen Linken.
Erschienen in: express 3/1999
1) Hierzu bestand – unabhängig vom Willen der Koalition – ohnehin eine
europarechtliche Verpflichtung für die BRD.
2) Kittner/Trittin, Kommentar zum Kündigungsschutzrecht (KSchR) § 23
Rn 20; Etzel, Kündigungsschutzrecht (KR-Etzel), § 23 Rn 31
3) Nach der alten Regelung galt für die Berechnung von Teilzeitbeschäftigten
mit bis zu 10 Wochenstunden der Faktor 0,25, bis zu 20 Wochenstunden der Faktor
0,5 und bis zu 30 Wochenstunden der Faktor 0,75. Mit der neuen Regelung werden
bis zu 20 Wochenstunden mit dem Faktor 0,5, bis zu 30 Wochenstunden mit dem
Faktor 0,75 berechnet.
4) Daß dies keine abwegige Vorstellung ist, zeigt eine jüngere
erstinstanzliche Entscheidung zur "Gewinnabhängigkeit des Kündigungsschut-zes":
Der Stellenabbau in dem konkreten Unternehmen sei wegen der ständig herausragenden
Gewinnsteigerungen seit Anfang der 90er nur als reine Wilkür und als sozialwidrig
zu bezeichnen. ArbG Gelsenkirchen, Az 2 Ca 3762/96
5) Hüsson, Die Quelle 5/96 S. 4; Kraushaar, Zeitschrift Arbeit und Recht
(ArbuR), Nr. 5/88, S. 138
6) Zur Errechnung des Schwellenwertes: Wlotzke, Betriebsberater 1997, S.
415
7) Kittner/Trittin, KSchR § 23 Rn 27
8) Kraushaar, ArbuR 5/1988, S. 138
9) Kraushaar, ArbuR 5/1988, S. 139
10) siehe auch express 12/98, S. 2
11) "Der Betriebsrat bestimmt nach Maßgabe der Vorschriften ...
in allen sozialen, personellen und wirtschaftlichen Angelegenheiten mit, soweit
nicht eine gesetzliche oder tarifliche Regelung besteht", S. 87, I, der
Novellierungsvorschläge des DGB zum Betriebsverfassungsgesetz 1972, Düsseldorf
1998, S. 82
12) so z.B. Ewald Wehner in Sozialismus 10/98, 1/99
13) veröffentlicht in Mitbestimmung 6/98
14) Koalitionsvereinbarung zwischen der SPD und B90/Die Grünen, S. 10