Christoph Butterwegge*

Krise, Umbau und Zukunft des Sozialstaates

Kaum jemand bezweifelt, dass sich der Sozialstaat in einer tiefen Krise befindet. Aber es ist nicht, wie daraus kurzschlüssig gefolgert wird, die Krise des Sozialstaates, welche seine Fortexistenz gefährdet, sondern diejenige des bestehenden privatkapitalistischen Wirtschaftssystems, das schon seit längerer Zeit kein ausreichendes Wachstum (anhaltende Konjunkturschwäche) und keinen hohen Beschäftigungsstand (strukturelle Arbeitslosigkeit) mehr zu gewährleisten vermag.

Die gängigen Muster zur Erklärung der akuten Probleme des Sozialstaates

Als für die "Krise des Sozialstaates" ursächlich werden in der oft kampagnenartig geführten Diskussion darüber hauptsächlich vier Faktoren bzw. Entwicklungsdeterminanten genannt:

1. Übertriebene Großzügigkeit/Generosität: Der deutsche Wohlfahrtsstaat sei in seiner Leistungsgewährung zu freigiebig, was ihn finanziell zunehmend überfordere und das Gegenteil dessen bewirke, was eigentlich intendiert sei. Arbeitslosigkeit und Armut könnten nicht mehr wirksam bekämpft werden, weil es sich für die Betroffenen kaum lohne, Erwerbsarbeit zu leisten, wenn sich die Höhe der Lohnersatzleistungen auf nahezu demselben Niveau bewege.
2. Massenhafter Leistungsmissbrauch: Da es keine wirksamen Kontrollen gebe, lasse sich auch nicht verhindern, dass Menschen von Sozialleistungen profitieren, die gar nicht anspruchsberechtigt seien. Gemäß der "Logik des kalten Büfetts" bediene man sich auch dann, wenn kein ernsthafter Hilfebedarf existiere. So würden z.B. medizinische Behandlungen nur deshalb in Anspruch genommen, weil der Arztbesuch für gesetzlich Krankenversicherte kostenfrei sei.
3. Demografischer Wandel: Durch die sinkende Geburtenrate der Deutschen und die steigende Lebenserwartung aufgrund des medizinischen Fortschritts komme es zu einer "Vergreisung" der Bundesrepublik, die das ökonomische Leistungspotenzial des Landes schwäche und die sozialen Sicherungssysteme (Renten-, Pflege- und Krankenversicherung) überfordere. Dem könne nur mittels einer (Teil-)Privatisierung auf der Beitrags- sowie einer Leistungsreduzierung auf der Kostenseite begegnet werden.
4. Globalisierungsprozess und Standortschwäche: Infolge der sich verschärfenden Weltmarktkonkurrenz müsse der kränkelnde "Standort D" entschlackt und der Sozialstaat "verschlankt" werden, wolle man die Konkurrenzfähigkeit und das erreichte Wohlstandsniveau halten. Der (nordwest)europäische Wohlfahrtsstaat gilt seinen Kritikern als von der ökonomisch-technologischen Entwicklung überholt, als Hemmschuh der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und als Investitionshindernis, kurz: als Dinosaurier, der ins Museum gehört, neben das Spinnrad und die bronzene Axt.

Kritik an den dominierenden Erklärungsmustern

Diesen (größtenteils "interessierten", d.h. von Gegnern des Sozialstaates gezielt verbreiteten) Missverständnissen und Fehlurteilen gegenüber ist Folgendes geltend zu machen:

1. Die empirische Wohlfahrtsstaatsforschung hat nachgewiesen, dass die Bundesrepublik – entgegen den hierzulande dominierenden Medienbildern wie dem davon geprägten Massenbewusstsein – keineswegs den "großzügigsten" europäischen Sozialstaat besitzt, sondern hinsichtlich der Leistungsgewährung im Vergleich mit den übrigen 14 EU-Staaten seit der Weltwirtschaftskrise 1974/76 und vor allem nach dem Regierungswechsel Schmidt/Kohl im Herbst 1982 weit zurückgefallen ist und heute höchstens noch im unteren Mittelfeld (Platz 8 oder 9) rangiert.
2. Auch der Missbrauch des Wohlfahrtsstaates durch nicht Anspruchsberechtigte hält sich trotz zahlreicher Berichte (vor allem der Boulevardpresse) über spektakuläre Einzelfälle, ausgeprägter Vorurteile bezüglich sozialer Randgruppen, die existenziell auf Sozialleistungen angewiesen sind, und des Stammtischgeredes über "Sozialschmarotzer" in Grenzen. Alle seriösen Studien gelangen zu dem Schluss, dass es sich bei dem beklagten Leistungsmissbrauch weder um ein Massenphänomen handelt noch der Sozialstaat dadurch finanziell ausgezehrt wird. Vielmehr lenkt man dadurch von einem extensiveren Missbrauch in anderen Bereichen (Einkommensteuererklärungen von Besserverdienenden und Kapitaleigentümern; Subventionsschwindel) ab.
3. Die demografischen Entwicklungsperspektiven werden in Öffentlichkeit und Medien zu einem wahren Schreckensszenario verdüstert. Dabei fehlen keine Babys, sondern Beitragszahler/innen, die man etwa durch eine konsequente(re) Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, die Erhöhung der Frauenerwerbsquote, die Erleichterung der Zuwanderung und/oder die Erweiterung des Kreises der Versicherten gewinnen kann. Statt zu klären, wie man aus einer längerfristigen Veränderung der Altersstruktur resultierende Schwierigkeiten solidarisch (z.B. durch die Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze und/oder die Verbreiterung der Basis des Rentensystems, also die Einbeziehung von Selbstständigen, Freiberuflern und Beamten) bewältigen kann, benutzt man sie als Hebel zur Durchsetzung unsozialer "Sparmaßnahmen".
4. Leistungskürzungen sind keine Sozialreform, sondern sind ein Rückfall ins vorletzte Jahrhundert, als die Gesellschaft ihre Mitglieder nicht vor allgemeinen Lebensrisiken aufgrund fehlender Ressourcen zu schützen vermochte. Heute ist sie so reich wie nie und der Wohlfahrtsstaat für die Gesellschaft insgesamt und erst recht für sozial Benachteiligte unverzichtbar. Gerade die Bundesrepublik, deren exportorientierte Wirtschaft zu den Hauptgewinner(inne)n des Globalisierungsprozesses zählt, kann sich einen entwickelten Sozialstaat aufgrund ihres kontinuierlich wachsenden Wohlstandes, der allerdings immer ungleicher verteilt ist, nicht nur weiterhin leisten, sondern darf ihn auch nicht abbauen, wenn sie einerseits die Demokratie und den inneren Frieden bewahren sowie andererseits konkurrenzfähig bleiben will. Selbst im Rahmen der neoliberalen Standortlogik gibt es gute Gründe für eine – im Vergleich mit anderen, weniger erfolgreichen "Wirtschaftsstandorten" – expansive Sozialpolitik.

Wie die Demografie unter dem Kampfruf nach "Generationengerechtigkeit" zum Mittel sozialpolitischer Demagogie degeneriert

Als prioritäres Ziel der angeblich unabdingbaren Sozialreformen wird in Gerhard Schröders Regierungserklärung vom 14. März 2003 genauso wie im Auftrag der sog. Rürup-Kommission die Generationengerechtigkeit benannt. "Generationengerechtigkeit" ist seit geraumer Zeit eines der am meisten bemühten sozialpolitischen Schlagwörter in der Bundesrepublik. Darunter versteht man die Forderung nach fairer Aufteilung der Ressourcen und Lasten zwischen den Generationen (z.B. für das Sozialversicherungssystem). Ihre gegenwärtig massive Propagierung setzt implizit oder explizit eine ungerechte Verteilung zu Lasten einer, und zwar der jüngeren, Generation voraus (vgl. Alterssicherung, Staatsverschuldung etc.). Mittels der Forderung nach (mehr) Generationengerechtigkeit werden aber soziale Ungerechtigkeiten innerhalb aller Generationen in einen "Kampf von Alt gegen Jung" umgedeutet. Der politische Kampfbegriff "Generationengerechtigkeit" lenkt von einer hier wie in anderen Teilen der Welt dramatisch wachsenden Ungleichheit innerhalb aller Generationen ab. Kinderarmut wird als geistig-politischer Hebel benutzt, um Teile der Armutspopulation, aber auch Eltern und Kinderlose ganz allgemein, gegeneinander auszuspielen. Ähnliches gilt für Diskussionen zum demografischen Wandel, zur "Vergreisung" unserer Gesellschaft und zu den daraus (angeblich) erwachsenden Finanzierungsproblemen für das System der sozialen Sicherung. Insofern degeneriert die Demografie zur Ideologie und fungiert als Mittel einer familien- und sozialpolitischen Demagogie.

Die neoliberale Modernisierung als gesellschaftspolitisches Großprojekt und Frontalangriff auf den Sozialstaat

Anstatt in der Globalisierung einen naturwüchsigen Prozess zu sehen, der entwickelte Industriestaaten wie die Bundesrepublik zwingt, soziale und Umweltstandards zu senken, damit sie auf dem Weltmarkt konkurrenzfähig bleiben können, wäre es notwendig, die neoliberale Modernisierung bzw. Umstrukturierung fast aller Lebensbereiche nach dem Vorbild des Marktes als ein gesellschaftspolitisches Großprojekt zu kritisieren, das überall auf der Welt, d.h. sowohl zwischen den einzelnen wie auch innerhalb aller Staaten, noch mehr soziale Ungleichheit schafft und die Kluft zwischen Arm und Reich weiter vertieft.

Ulrich Beck sprach in seinem 1986 erschienenen Buch "Risikogesellschaft" von einem sozialen "Fahrstuhl-Effekt", der zuletzt alle Klassen und Schichten gemeinsam nach oben befördert habe. Betrachtet man den weiteren Verlauf der Gesellschaftsentwicklung, kann zumindest seither von einem Paternoster-Effekt die Rede sein: In demselben Maße, wie die einen nach oben gelangen, geht es für die anderen nach unten. Mehr denn je gibt es im Zeichen der Globalisierung ein soziales Auf und Ab, das Unsicherheit und Existenzangst für eine wachsende Zahl von Menschen mit sich bringt. Wenn die "Amerikanisierung" des Sozialstaates (genannt sei nur die Teilprivatisierung der Altersvorsorge durch das am 11. Mai 2001 von Bundestag und Bundesrat endgültig beschlossene Altersvermögensgesetz) fortgesetzt wird, dürfte eine Amerikanisierung der Sozialstruktur (Vertiefung der gesellschaftlichen Kluft zwischen Arm und Reich) nicht ausbleiben. Jenseits des Atlantiks ist die sozialräumliche Trennung von Bevölkerungsgruppen noch klarer erkennbar, samt ihren verheerenden Folgen für den Zusammenhalt der Gesellschaft: einer gestiegenen (Gewalt-)Kriminalität, des Drogenmissbrauchs und einer Verwahrlosung der öffentlichen Infrastruktur.

In einer Hochleistungsgesellschaft, die Konkurrenz bzw. Leistung geradezu glorifiziert und letztere mit Prämien, Gehaltszulagen oder Lohnsteigerungen prämiert, ist Armut funktional, weil sie nur die Kehrseite dessen verkörpert, was die Tüchtigeren und daher Erfolgreichen – übrigens in des Wortes doppelter Bedeutung – "verdient" haben. Armut bildet keinen unsozialen Kollateralschaden des neoliberalen "Umbau"-Projekts, sondern dient seinen Befürwortern als Disziplinierungsinstrument, während materieller Wohlstand und Reichtum das Lockmittel darstellen, mit dem "Leistungsträger" zu besonderen Anstrengungen motiviert werden sollen.

In der neoliberalen Weltsicht erscheint Armut nicht als gesellschaftliches Problem, vielmehr als selbst verschuldetes Schicksal, das im Grunde eine gerechte Strafe für Leistungsverweigerung oder die Unfähigkeit darstellt, sich bzw. seine Arbeitskraft auf dem Markt mit ausreichendem Erlös zu verkaufen, wie der Reichtum umgekehrt als angemessene Belohnung für eine Leistung betrachtet wird, die auch ganz schlicht darin bestehen kann, den Tipp eines guten Anlageberaters zu befolgen. Dagegen sind hohe Löhne bzw. Lohnnebenkosten der wirtschaftliche Sündenfall schlechthin und müssen als Ursache für die Arbeitslosigkeit und Wachstumsschwäche in Deutschland herhalten.

Bekämpfung der Arbeitslosigkeit durch Senkung der Lohnnebenkosten und Entlastung der Arbeitgeber als neoliberales Dogma

Fast allen bekannten Plänen, die den Sozialstaat sanieren sollen, wie den Konzepten der sog. Hartz-Kommission "zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit" sowie der sog. Rürup-Kommission "für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme" und der von Bundeskanzler Gerhard Schröder präsentierten "Agenda 2010" liegt das neoliberale Dogma zugrunde, wonach die Massenarbeitslosigkeit in erster Linie durch Senkung der Lohnnebenkosten bekämpft werden muss. Es kommt aber in Wirklichkeit gar nicht auf die Höhe der (gesetzlichen) Personalzusatzkosten, also der von den Arbeitgebern zu entrichtenden Sozialversicherungsbeiträge, an. Entscheidend ist vielmehr die Höhe der Lohnstückkosten, welche in der Bundesrepublik aufgrund einer überproportional wachsenden Arbeitsproduktivität seit Jahren stärker sinken als in den meisten mit ihr auf dem Weltmarkt konkurrierenden Ländern, was im letzten Jahr zu einem Rekordüberschuss in der Handelsbilanz führte. Nicht zufällig ist Deutschland – bezogen auf die Leistungsfähigkeit pro Kopf der Bevölkerung – mit großem Abstand "Exportweltmeister". Hinge das Wohl und Wehe einer Volkswirtschaft von niedrig(er)en Lohn- bzw. Lohnnebenkosten ab, wie Neoliberale behaupten, müssten in Bangladesch und Burkina Faso längst Vollbeschäftigung und allgemeiner Luxus herrschen!

Wer die Massenarbeitslosigkeit in der Bundesrepublik auf gestiegene Personalzusatzkosten zurückführt, wie es die Arbeitgeber, der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und die Bundesregierung tun, verwechselt Ursache und Wirkung: Die hohe Erwerbslosigkeit ist zwar für die hohen Lohnnebenkosten verantwortlich, aber nicht umgekehrt. Daher erwies sich der Glaube, die (teilweise) Umstellung des Sozialsystems von der Beitrags- auf Steuerfinanzierung schaffe Arbeitsplätze, wirtschaftliche Stabilität und mehr soziale Gerechtigkeit, in der jüngsten Vergangenheit genauso als Illusion wie die der Riester’schen Rentenreform zugrunde liegende Auffassung, das Kapitaldeckungsprinzip löse die Probleme der Alterssicherung einer schrumpfenden Erwerbsbevölkerung (zumindest besser als das Umlageverfahren). Wer die Lohnnebenkosten senken will, um "den Faktor Arbeit zu entlasten", macht ihn in Wahrheit billiger für das Kapital und belastet damit die Arbeitnehmer/innen zusätzlich.

Gegen eine Zurückdrängung der Beitrags- und einen Ausbau der Steuerfinanzierung des sozialen Sicherungssystems sprechen im Wesentlichen drei Gründe: Erstens unterliegen steuerfinanzierte – im Unterschied zu beitragsfinanzierten – Sozialausgaben den staatlichen Haushaltsrestriktionen; sie fallen deshalb eher den allgemeinen Sparzwängen der öffentlichen Hand zum Opfer; ihre Höhe ist von wechselnden Parlamentsmehrheiten und Wahlergebnissen abhängig. Wie sollen die ständig sinkenden Steuereinnahmen des Staates zur Finanzierungsbasis eines funktionsfähigen Systems der sozialen Sicherung werden? Schließlich haben alle Parteien die weitere Senkung von Steuern auf ihre Fahnen geschrieben. Zweitens muss man sich bloß die Struktur der Steuereinnahmen ansehen, um erkennen zu können, dass Unternehmer und Kapitaleigentümer im "Lohnsteuerstaat" Deutschland kaum noch zur Finanzierung des Gemeinwesens beitragen; diese Schieflage der steuerlichen Belastung (nicht nur, aber vor allem bei indirekten Steuern) führt zu ihrer einseitigen Finanzierung durch Arbeitnehmer/innen, wohingegen die (bisher nur im Pflegebereich und bei der sog. Riester-Rente durchbrochene) Beitragsparität der Sozialversicherung für eine angemessene(re) Beteiligung der Arbeitgeberseite an den Kosten sorgt. Zu fragen ist auch, welches Interesse die Unternehmer an einem Abbau der Arbeitslosigkeit, die ja ihre gesellschaftliche Position stärkt und die Gewerkschaften schwächt, überhaupt noch haben sollten, wenn sie die Kosten der Arbeitslosigkeit fast ganz auf die Allgemeinheit, hauptsächlich die Lohn- und Mehrwertsteuer zahlenden Massen abwälzen könnten. Drittens ist die Inanspruchnahme von Versicherungsleistungen für die Betroffenen weniger diskriminierend als die Abhängigkeit von staatlicher Hilfe, deren Inanspruchnahme ihnen wahrscheinlich noch mehr Missbrauchsvorwürfe eintragen würde, weil ihr keine "Gegenleistung" in Form von Beitragsleistungen entspricht.

Alternativen zum neoliberalen Um- bzw. Abbau des Sozialstaates

M.E. geht es darum, die spezifischen Nachteile des deutschen Sozialstaatsmodells auszugleichen, ohne seine besonderen Vorzüge preiszugeben. Strukturdefekte des "rheinischen" Wohlfahrtsstaates bilden seine duale Architektur (Spaltung in die Sozialversicherung und die Sozialhilfe), seine strikte Lohn- und Leistungsbezogenheit (Äquivalenzprinzip) sowie seine Barrieren gegen Egalisierungs-tendenzen (Beitragsbemessungsgrenzen; Versicherungspflichtgrenze in der Kranken- und Pflegeversicherung; Freistellung prekärer Beschäftigungsverhältnisse von der Sozialversicherungs- bzw. Steuerpflicht). Der entscheidende Pluspunkt des Bismarck’schen Sozialsystems gegenüber anderen Modellen liegt jedoch darin, dass seine Geld-, Sach- und Dienstleistungen keine Alimentation von Bedürftigen und Benachteiligten aus Steuermitteln darstellen, die je nach politischer Opportunität widerrufen werden kann, sondern durch Beitragszahlungen erworbene (und verfassungsrechtlich garantierte) Ansprüche.

Das in der Bundesrepublik bestehende System der sozialen Sicherung speist sich nur zu etwa einem Drittel aus Steuereinnahmen; zwei Drittel der Finanzmittel stammen aus Beiträgen der Versicherten und ihrer Arbeitgeber. Umso wichtiger wäre es, durch eine Übertragung des Prinzips der ökonomischen Leistungsfähigkeit auf dieses Gebiet für mehr Beitragsgerechtigkeit zu sorgen. Statt alle nicht dem Äquivalenzprinzip entsprechenden Leistungen gleich als "versicherungsfremd" zu brandmarken, was der Logik gewinnorientierter Privatversicherungen entspricht, müsste man überlegen, wie ein Mehr an solidarischer Umverteilung innerhalb der Sozialversicherungzweige zu realisieren und die Öffentlichkeit dafür zu gewinnen ist. Nahe lägen die Aufhebung der im Grunde systemwidrigen Versicherungspflichtgrenze in der Kranken- und Pflegeversicherung sowie die An- oder Aufhebung der Beitragsbemessungsgrenzen (unter Beibehaltung der Leistungsobergrenzen).

Der bestehende Sozialstaat ist erwerbsarbeits-, ehe- und erwachsenenzentriert. Durch gesellschaftliche Strukturveränderungen wie die Globalisierung bzw. neoliberale Modernisierung, Individualisierung und Pluralisierung der Lebensformen wird er auf folgenden Ebenen verstärkt unter Druck gesetzt:

• Im Produktionsprozess löst sich das Normalarbeitsverhältnis, von der Kapitalseite unter den Stichworten "Deregulierung" und "Flexibilisierung" vorangetrieben, tendenziell auf. Es wird zwar keineswegs ersetzt, aber durch eine ständig steigende Zahl atypischer, prekärer, befristeter, Leih- und (Zwangs-)Teilzeitarbeitsverhältnisse, die den so oder gar nicht (mehr) Beschäftigten wie ihren Familienangehörigen weder ein ausreichendes Einkommen noch den erforderlichen arbeits- und sozialrechtlichen Schutz bieten, in seiner Bedeutung stark relativiert.

• Im Reproduktionsbereich büßt die Normalfamilie, d.h. die z.B. durch das Ehegattensplitting im Einkommensteuerrecht staatlicherseits subventionierte traditionelle Hausfrauenehe mit ein, zwei oder drei Kindern, in vergleichbarer Weise an gesellschaftlicher Relevanz ein. Neben sie treten andere Lebens- und Liebesformen, die zumindest tendenziell weniger materielle Sicherheit für Kinder gewährleisten (sog. Ein-Elternteil-Familie, "Patchwork-Familie", gleichgeschlechtliche Partnerschaft usw.).

• Hinsichtlich der Entwicklung des Wohlfahrtsstaates bedingt der Wettbewerb zwischen den "Wirtschaftsstandorten" einen Abbau von Sicherungselementen für "weniger Leistungsfähige", sofern man der Standortlogik folgt und eine neoliberale Politik dominiert.

Sinnvoll wären daher der Um- und Ausbau des bestehenden Systems zu einer Art "Bürgerversicherung". Denn die noch vorhandenen Sicherungslücken können nur durch eine Universalisierung geschlossen werden: Eine allgemeine Versicherungs- und Mindestbeitragspflicht für sämtliche Wohnbürger/innen (eben nicht nur Arbeitnehmer/innen) würde die Sozialversicherung auf eine breitere Grundlage stellen, wobei der Staat die Beiträge im Falle fehlender oder eingeschränkter Zahlungsfähigkeit voll oder teilweise subventionieren, grundsicherungsorientiert und bedarfsbezogen zuschießen müsste.

* Prof. Dr. Christoph Butterwegge, geb. 1951, leitet die Abteilung für Politikwissenschaft an der Universität zu Köln. Es folgt eine Auswahl seiner wichtigsten Buchveröffentlichungen zum Thema:

• Butterwegge, Christoph: Wohlfahrtsstaat im Wandel. Probleme und Perspektiven der Sozialpolitik, 3. Aufl. Opladen (Leske & Budrich) 2001
• Butterwegge, Christoph/Klundt, Michael (Hrsg.): Kinderarmut und Generationengerechtigkeit. Familien- und Sozialpolitik im demografischen Wandel, 2. Aufl. Opladen (Leske & Budrich) 2003
• Butterwegge, Christoph (u.a.): Armut und Kindheit. Ein regionaler, nationaler und internationaler Vergleich, Opladen (Leske & Budrich) 2003
• Butterwegge, Christoph/Kutscha, Martin/Berghahn, Sabine (Hrsg.): Herrschaft des Marktes – Abschied vom Staat?, Folgen neoliberaler Modernisierung für Gesellschaft, Recht und Politik, Baden-Baden (Nomos) 1999